徐前权

　　                                                                                             一、引子

　　
　　2003年4月，某市中级法院接到了一位当事人的诉状，诉状称其因不服该市人事局人事仲裁委员会的裁决，请求法院对他与所在单位的人事纠纷进行审理，从而维护自己的合法权益。这是该中级法院建院以来碰到的第一起不服人事争议仲裁裁决而引起的争议案。该院收到当事人的诉状后，交由承办法官审查。承办法官对此案非常慎重，经查阅有关法律、法规，并与有关专家讨论后认为，法院受理不服人事仲裁裁决的案件尚无法律依据。该市中级法院遂以上述理由作出裁定：对当事人的起诉不予受理。
　　笔者此前已对我国人事争议仲裁制度提出过意见，但未展开详细论述。本案的发生及其处理结果，促使笔者对该项制度作更进一步的分析和评论。
　　
 

　　
　　一般认为，法律意义上的仲裁起源于奴隶制的古希腊和古罗马时代，著名的古罗马《十二铜表法》中就有多处关于仲裁的记载。随着生产力的发展，特别是商品经济的发展，仲裁中的一些做法逐步定型化、制度化，进而法律化，并在实践中得到完善，以致形成了仲裁法律制度。仲裁一经形成法律制度，即显示出极强的适应性和旺盛的生命力。目前，仲裁在解决各种社会纠纷和协调社会关系方面，发挥着越来越重要的作用，受到世界各国和国际社会的普遍重视并得到广泛采用。在中国，现代意义上的仲裁制度产生于20世纪初。国民政府建立以后，曾于1912年颁布《商事公断处章程》。新中国建立后，分别建立了国内仲裁制度和涉外仲裁制度。中国国际贸易促进委员会（即中国国际商会）分别于1956年和1959年设立了中国国际经济贸易仲裁委员会（其前身为对外贸易仲裁委员会）和中国海事仲裁委员会，这两个涉外仲裁机构基本上按照国际通行规则加以设立和运行。随着我国《经济合同法》和《经济合同仲裁条例》的颁行，我国才于1983年正式设立国内经济合同仲裁机构，确立了经济合同仲裁制度，随后又相继建立了劳动仲裁制度、技术合同仲裁制度、房地产仲裁制度、知识产权仲裁制度、农业承包合同仲裁制度。1994年8月31日，《中华人民共和国仲裁法》的颁布，结束了我国没有仲裁法典的历史，恢复了仲裁制度的本来面目，标志着我国终于有了规范的仲裁法律制度。相对我国的经济仲裁而言，我国的人事争议仲裁制度起步较晚，它是随着社会经济的发展和人事制度改革的深化，由人才流动争议仲裁发展演化而来的。20世纪80年代初，我国一些省市针对人才流动中产生大量争议的现实，适时地、创造性地开展了人才流动争议仲裁工作。这些工作的开展为解决人才流动纠纷发挥了重要作用，促进了人才的合理流动，维护了人才市场的正常秩序和健康发展。随着国家深化人事制度的改革，人事争议的涉及面越来越广，已不限于人才流动争议。为此，各地遂于20世纪90年代初逐步扩大了人才流动争议的受案范围，将人才流动争议仲裁扩展为人事争议仲裁。1996年5月24日，人事部以人发（1996）46号文发出了《关于成立人事部人事仲裁公正厅有关问题的通知》，标志着我国人事部人事仲裁公正厅的成立。1997年8月8日，人事部以人发（1997）71号文发出《关于印发〈人事争议处理暂行规定〉的通知》，首次颁布了关于人事争议仲裁的行政规章，标志着我国人事争议仲裁制度正式建立。
　　
 

　　
　　《人事争议处理暂行规定》（以下简称《规定》）共7章33条，从发布之日起施行。《规定》的七章内容分别为：第一章“总则”，共4条；第二章“组织机构”，共5条；第三章“管辖”，共2条；第四章“处理程序”，共14条；第五章“执行与监督”，共3条；第六章“法律责任”，共2条；第七章“附则”，共3条。
　　《规定》指出：“人事部设立人事仲裁公正厅，处理管辖范围内的人事争议。省（自治区、直辖市）、副省级市、地（市）、县（市、区）设立人事争议仲裁委员会，分别负责处理管辖范围内的人事争议”（第5条）。“仲裁委员会的主任可以由同级人民政府分管人事工作的负责人或者政府人事行政部门的主要负责人担任”（第6条）。“仲裁委员会办事机构设在同级人民政府人事行政部门”（第7条）。据此，官方观点认为，所谓人事争议仲裁，指仲裁机构对人事争议进行调解或裁决的行政司法活动。但有学者认为，按《规定》设立的我国人事争议仲裁制度，不能说是一项近乎司法程序的救济程序，不能看作是完整的仲裁制度，而应将其看成是行政裁决。笔者认为，就其性质而言，我国的人事争议仲裁制度是借用了仲裁名称的行政调处制度。
　　人事争议仲裁有如下特征（这些“特征”亦可被看成是“存在的问题”）：
　　第一，单方申请，强制仲裁。按照《规定》，当事人应在争议发生之日起60日内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁（第12条）；并且，当事人只能向规定的人事争议仲裁委员会提出申请（第10条、第11条）；仲裁委员会在收到仲裁申请书后，应在15日内作出受理或不予受理的决定（第13条）；被申请人应在收到仲裁申请书副本之日起15日内提交答辩书和有关证据；被申请人没有按时提交或不提交答辩书的，不影响仲裁程序的进行（第13条）。可见，申请人事争议仲裁，只需单方意思表示即可，勿需双方合意。且人事争议仲裁实行严格的级别管辖和地域管辖。
　　第二，依托行政，组织附属。人事争议仲裁本质上属行政行为。仲裁委员会主任由同级人民政府分管人事工作的负责人或政府人事行政部门的主要负责人担任，且办事机构设在同级政府人事行政部门。《规定》未对仲裁庭的组成作出具体规定。一般情况下，由仲裁委员会予以指定。但第21条却规定：“仲裁庭对重大的或疑难的人事争议案件的处理，可以提交仲裁委员会讨论决定；仲裁委员会的决定，仲裁庭必须执行”。这些规定，一方面表明仲裁委员会在组织上依附于行政机关，不具有独立性；另外，仲裁庭在办理具体案件的过程中，也不具有完全的独立性。
　　第三，一裁终局，允许复议。按照《规定》的要求，仲裁庭处理人事争议应先行调解，在查明事实、分清责任的基础上，促使当事人双方自愿达成协议（第14条）；调解书经双方当事人签收后，即发生效力（第15条）；调解不成或调解书送达前当事人反悔的，仲裁庭应及时进行仲裁（第15条）；裁决书一经送达，即发生效力（第22条）；发生效力的调解书、裁决书当事人必须执行（第26条）；当事人有证据证明我决有下列情形之一的，可以自收到裁决书之日起10日内向作出裁决的仲裁委员会申请复议：（一）仲裁庭的组成或仲裁程序违反法定程序的；（二）裁决所依据的证据是伪造的；（三）双方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；（四）仲裁员在仲裁该案时，有受贿索贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的。仲裁委员会在审查核实裁决有上述情形之一的，应另行组成合议庭处理（第27条）；仲裁委员会主任对本委发生效力的裁决书，发现确有错误，需要重新仲裁的，应提交仲裁委员会讨论决定。仲裁委员会决定重新仲裁的，应另行组成仲裁庭处理（第28条）。可见，人事争议仲裁实行一裁终局的原则，同时，也允许当事人通过复议的形式对违法裁决提请仲裁委员会进行审查，以求救济。另外，仲裁委员会主任也可对本委发生效力的裁决进行监督。但《规定》没有涉及司法监督和其他形式的监督。
　　
 

　　
　　正如国家人事部有关负责人所言，人事仲裁和劳动仲裁同为行政仲裁，但劳动仲裁开展得比较早，立法层次较高，裁决有司法保障；而目前人事仲裁的依据只有部门规章，尚未达到成熟阶段。但是人事仲裁不会也不应停留在这个阶段。而应该向劳动仲裁这种方式发展，提高立法层次，并与司法接轨。所以，我国人事争议仲裁制度应该进一步发展和完善。
　　首先要明确的问题是人事争议本身的性质。《规定》第2条列举了可以仲裁的人事争议：（一）国家行政机关与工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议；（二）事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议；（三）企业单位与管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的争议；（四）依照法律、法规、规章规定可以仲裁的人才流动争议和其他人事争议。由此我们可以看出，这些争议就其本质来讲，也就是劳动争议。事实上，随着我国改革开放的深入，科技水平的提高，特别是就业制度改革的不断深化，客观上脑力劳动和体力劳动的差别在逐渐淡化，而在人们的主观上用人单位所有制性质的差别和干部、职工、工人身份的差别也在不断淡化。所以，在申请通过劳动仲裁解决争议的当事人中，有些已经不能或者不便区分干部、职工或工人的身份了。所以，所谓的劳动争议与人事争议的融合程度越来越高了，在某种意义上讲，我们已经用不着区分劳动争议和人事争议了。
　　所以，完善人事争议仲裁制度重要的是使其向劳动争议仲裁制度靠拢，直至融合，然后再进一步完善。具体来讲：
　　第一，赋予当事人司法救济权。根据《规定》第15条、第22条、第26条的规定，仲裁调解书经双方当事人签收后，即发生效力；裁决书一经送达，即发生效力。发生效力的调解书、裁决书，当事人必须执行。这里存在三个问题：其一，《规定》中只是说“发生效力”，但并未明确指出是“发生法律效力”。其二，《规定》没有说如果当事人不执行发生效力的调解书、裁决书应承担什么法律责任。其三，《规定》没有提到如果当事人不服裁决如何寻求救济，而只是规定了申请复议和重新仲裁。由于缺乏相应规定，故而导致实践中出现各地做法不一致的情况。南京的做法是，人事仲裁机构受理并处理过的争议，法院不再受理；人事争议仲裁机构不受理的，法院才受理。湖北的做法是，法院受理人事争议，须先经过人事仲裁机构处理，法院受理后，只就原来的双方当事人之间的纠纷进行审理。上海走的是行政裁决的路子，当事人对行政裁决不服，可向法院起诉，法院行政庭对人事部门的行政裁决进行审查，人事部门当被告。为此，应对照我国《企业劳动争议处理条例》的规定，将相关条款修改为：调解书经双方签收后，即具有法律效力。当事人对仲裁裁决不服的，自收到裁决书次日起15日内，可以向人民法院起诉；期满不起诉的，裁决书即发生法律效力。当事人对发生法律效力的调解书和裁决书，应依照规定期限履行。一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。相应地，应同时取消申请复议制度和重新仲裁制度。可喜的是，最高人民法院已于2003年8月27日以法释[2003]13号文发出司法解释，对此问题作了规定。
　　第二步，加强仲裁机构和仲裁庭的独立性。就仲裁委员会的组成人员来讲，既应有人事行政主管部门的代表，也应有政府指定的经济综合管理部门的代表，还应有工会的代表。就仲裁员来讲，应明确规定仲裁委员会要聘请一定比例的专家、学者和律师为兼职仲裁员。就仲裁庭来讲，应赋予仲裁庭更大的办案自主权，对重大或者疑难案件，仲裁庭可向仲裁委员会或其设立的专家咨询机构咨询，但仲裁委员会或专家的意见，只能供仲裁庭参考，仲裁庭并非必须执行。
　　第三步，从根本上进行变革，建立全新的人事仲裁制度。如上所言，目前人事争议仲裁制度实行单方申请，强制仲裁的做法，而这种做法直接违背了仲裁概念的本意。我国《合同法》和《仲裁法》对经济争议、民事争议的仲裁解决都采用当事人自愿原则。人事仲裁实行单方申请、强制仲裁，严格地讲，显然缺乏法律层面上的依据，特别是我国人世后，仍然采用这一做法也显得不合时宜。所以，应该采用协议仲裁的做法，即仲裁的提起必须经双方协商一致，必须以有效的仲裁协议的存在为前提。另外，亦可考虑像《仲裁法》规定的那样实行或裁或审制度。最终，实现劳动仲裁、人事仲裁和农村集体经济组织内部的农业承包合同纠纷仲裁向《仲裁法》规定的统一仲裁的回归。
　　
　　【作者介绍】长江大学政法系副教授。
 

　　参见徐前权：《中国仲裁制度的沿革、现状及前瞻》，载《法域纵横》（澳门）1999年第1期。
　　参见黄进、宋连斌、徐前权：《仲裁法学》，中国政法大学出版社2002年6月修订版，第15－18页。
　　参见人事部流动调配司：《人事争议仲裁工作手册》，武汉出版社1998年版序言。
　　参见人事部流动调配司：《人事争议仲裁工作手册》，武汉出版社1998年版，第3页。
　　参见林莉红：《中国行政救济理论与实务》，武汉大学出版社2000年版，第274页。
　　参见人事部流动调配司：《人事争议仲裁工作手册》，武汉出版社1998年版，第21－22页。
　　参见人事部流动调配司：《人事争议仲裁工作手册》，武汉出版社1998年版，第149页。
　　参见人事部流动调配司：《人事争议仲裁工作手册》，武汉出版社1998年版，第153－154页。
　　参见徐智华：《劳动争议处理几个疑难问题研究》，载《中国法学》2003年第3期；黄进、宋连斌、徐前权：《仲裁法学》，中国政法大学出版社2002年6月修订版，第1、18页。