【内容提要】随着事业单位人事关系和人事争议日益多元化，纠纷解决机制也需要相应地调整。现阶段的事业单位人事争议尽管存在多样化的解决方式，但这些解决方式不仅缺乏合法性的基础，而且相互之间也存在着许多不协调之处，尤其是适用范围上的不一致导致当事人寻求司法最终救济上的困难。对此问题的根本解决在于统一的立法，不仅需要扩大人事争议仲裁和诉讼的范围，而且要实现仲裁和诉讼在适用范围上的协调。
　　【关键词】人事争议 纠纷处理 适用范围
　　[Abstract]Nowadays the organizational affiliation and personnel disputes in the government-sponsored institution become increasingly diversified，so that the methods of settlement should be adjusted accordingly. Whereas there are various methods to settle personnel disputes，however，these methods lack of validity，and inconsistent with each other as well. Especially，the inconsistence of scope of application makes it difficult for litigants to seek judicial remedy.To exterminate the problems depends on uniform legislation. It’s necessary to expand the scope of arbitration and litigation of personnel dispute，and eliminate the conflict between the arbitration and litigation.
　　[Key words]dispute disposal; scope of application

　　在价值多元的现代社会，社会冲突不可避免。在事业单位内部尽管不存在根本利益上的冲突，但单位与个人毕竟属于不同的利益主体，存在着不同的利益需求，因此单位与个人之间发生争议是社会常态。问题的关键在于，如何在争议发生之后通过制度化的方式化解双方矛盾，从而使争议得以妥当解决。

 

　　事业单位人事争议是指事业单位及其工作人员之间因人事关系而引发的权利义务冲突。随着事业单位人事制度改革的逐步深化，人事关系在内容和形式上都发生了较大的变化。相应地，人事争议的形态也日益多样化。
　　在计划经济时期，事业单位与其工作人员之间的关系主要依靠行政手段来调节。这种行政化的管理体制在历史上曾起到积极的作用，但在市场经济条件下不利于人才资源市场的形成和建立。2002年人事部颁发《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》后，全国范围内的事业单位人事聘用制度改革开始全面启动。在聘用制下事业单位与其工作人员之间由身份管理转变为岗位管理，由行政任用关系转变为平等协商的聘用关系。事业单位与其工作人员之间通过聘用合同，明确双方的权利和义务。
　　但在事业单位人事制度改革的过渡阶段，原有的行政任用关系尚未彻底打破，新的聘用关系尚未完全建立。现阶段的人事关系表现为一种兼有行政意志以及当事人意思自治双重属性的社会关系。相应地，事业单位人事争议也表现为两个方面的属性：
　　第一，行政化管理体制下的人事争议。长期以来，事业单位大多隶属于政府，在管理体制和运行机制带有明显的行政化倾向。事业单位工作人员被统称为“国家干部”，并按照党政干部的管理模式进行管理，单位和个人之间存在管理和被管理的单向隶属关系。工作人员享有基于其身份而获得的制度化的权利，单位则承担保障工作人员实现其权利的义务。但这种人事关系是一种垂直性的管理体制，带有强烈的公法性质，工作人员权利的实现依赖于国家的强制性干预。行政化体制下的人事争议是一种公法性质的争议，应主要通过公法的救济途径予以处理。
　　第二，聘用制下的人事争议。事业单位人员聘用制改革的目的在于打破政府主导的人才管理模式，使事业单位的人事关系脱离纯公法领域，由单向的隶属关系转化为强调当事人意思自治的双向平等关系。在聘用制下，单位对个人不再依据身份管理，而是根据所设岗位进行管理，双方当事人的权利义务经由聘用合同加以确定，人事争议主要表现为合同纠纷。由于排除了国家干预，当事人之间的人事争议完全可以通过私法的救济手段予以解决。

 

　　长期以来，我国对人事争议的处理缺乏统一的法制化程序，工作人员对单位的处理不服主要通过申诉、信访等方式解决。但自人事仲裁制度建立以后，一部分人事争议可以诉诸仲裁和诉讼，但囿于受案范围的限制，能够进入仲裁和诉讼的人事争议的范围极为有限。因此，基于人事争议的内容和范围不同，人事争议有广义和狭义之分。广义的人事争议泛指单位与其工作人员等人事关系主体之间的所有权利义务上的纠纷；狭义的人事争议以是否能纳入人事争议仲裁和诉讼为判断标准，最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（以下简称《若干问题的规定》），将其限定为“事业单位与其工作人员因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，”这与人事部的《人事争议处理暂行规定》是基本一致的。
　　不同性质的人事争议要求有不同的处理方式。总体来说，目前对于人事争议主要有以下几种处理方式，并且这些处理方式的适用范围并不完全相同。
　　1．复核和申诉。在行政化管理体制下，工作人员对于单位的人事处理决定不服，可以向原处理单位申请复核或者向单位主管部门申诉。申诉和复核是公务员法规定的法定的处理方式，对于参照公务员管理的事业单位工作人员同样适用。其范围主要涉及对工作人员本人的人事处理决定，比如行政处分、定岗定级、定期考核、职称评定、工资增减、福利待遇、辞职辞退以及退休等涉及个人权益的人事处理决定。这些人事处理决定在性质上属于单位内部行为，在传统行政法领域受到特别权力关系理论的调整，单位处于优越地位，工作人员负有服从义务。工作人员对于处理决定不服而寻求诉讼救济的权利受到限制，法院一般不受理此类处理决定，当事人只能通过复核、申诉等内部程序解决。
　　2．协商。协商是一种高度自治性的纠纷解决方式，争议双方在谈判中通过互谅互让达成和解协议以解决争议。协商不是一种特定的制度，而是一种手段，在人事争议的整个纠纷解决程序中都可以适用，其功能发挥取决于双方当事人是否在平等的基础上进行充分沟通。协商是当事人自愿选择的程序，形式上比较随意。在不违背法律以及损害公共利益和他人合法权益的前提下，人事争议中的绝大多数是可以通过协商解决的。
　　3．调解。调解与协商的不同之处在于中立第三方的参与，但第三方不得对双方当事人施加外部的强制力。调解是当事人自主协商的纠纷解决活动，贯穿于人事争议处理的各个环节。但作为独立的人事争议处理程序制度，调解专指事业单位内部的专门调解。这种调解源于事业单位人事制度改革，主要用于处理人员聘用中的人事争议。为了保证调解的公正性，调解委员会可以考虑设在工会，由工会代表、职工代表和单位代表三方组成。在调解过程中，调解委员会应当尊重当事人的处分权，不得将自己的意志强加于当事人。调解有利于消除双方的分歧和隔阂，维护稳定的合作关系。
　　4．仲裁。人事争议仲裁制度在我国起步较晚，它是随着社会经济的发展和人事制度改革的深化由人才流动争议仲裁发展演变而来的。1997年至1999年间，人事部三部文件的出台标志着我国人事争议仲裁制度的确立。作为一种制度化的人事争议解决方式，人事争议仲裁的初衷是处理事业单位人员聘用中的争议问题，这体现在《人事争议处理暂行规定》中将人事争议的范围限定在“因辞职、辞退和履行聘用合同发生的争议”。对于聘用关系以外的人事争议是否可以纳入人事争议仲裁的范围，实践中存在认识上的偏差。立法法第8条第（九）项规定，诉讼和仲裁事项只能制定法律。因此有关人事争议仲裁的规定缺乏法律依据，以至于有人认为人事争议仲裁不是法律意义上的仲裁，在性质上应当属于行政裁决。最高人民法院（2003）行字第5号《对人事争议仲裁委员会的仲裁行为是否可诉问题的答复》更加深了问题的复杂性。根据对答复的理解不难得出人事争议的范围不仅仅限于辞职、辞退及履行聘用合同三项内容的结论。造成这种理解上的混乱一方面是由于缺乏立法的明确规定，另一方面也是与人事争议仲裁机构设立在人事行政主管部门，裁决行为具有一定的行政属性分不开的。2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》第100条规定，“国家建立人事争议仲裁制度”，终于使人事争议仲裁制度得到了法律的确认。根据该条规定，聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的可以申请仲裁。尽管该规定的适用主体是限于聘任制公务员，但由于长期以来事业单位是参照公务员管理的，因此对于事业单位来说，该规定具有参考性的意义。
　　5．诉讼。在人事争议仲裁制度的初始阶段，由于实行一裁终局，当事人对裁决决定不服无法进入诉讼程序。为此，最高人民法院《若干问题的规定》确立了先裁后审的解决机制，并对裁决的执行提供了司法保障，此后当事人对裁决不服的可以向法院提起诉讼。为了保持与人事争议仲裁的一致性，该司法解释对人事争议的范围限定在辞职、辞退及履行聘用合同三个方面。对于事业单位与其工作人员之间发生的其他争议，人民法院不予受理。

 

　　（一）通用范围中存在的问题
　　迄今为止，我国有关人事争议的处理并没有完全纳入法制化轨道，由此必然带来实践中的混乱和不统一。其中较为突出的问题是各种解决方式在适用范围上难以协调，从而给当事人的权益维护增加了困难。
　　1．事业单位对其工作人员的人事处理决定无法诉诸于仲裁和诉讼，从而游离于司法监督之外。对人事部《人事争议处理暂行规定》第2条第（二）项作出反面解释，其结论为事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任（用）合同以外的争议不得申请仲裁。也就是说，除聘用制下的人事争议外，对于行政化管理体制下的绝大多数的人事争议，当事人无权申请仲裁以及诉讼。由于行政管理体制下的人事争议表现为人事处理决定，是单位基于行政管理权对其工作人员单方面作出的处理决定。受决定影响的当事人如果不服，只能通过申请复核或者申诉的途径解决。从人事争议的内容来看，在事业单位中存在的大量争议正是由于这些人事处理决定引起的，而且对当事人的权利义务影响更为明显。在事业单位人事处理决定复核申诉制度未能法制化之前，大量的人事争议只能通过非制度化的途径处理不利于对当事人合法权益的维护。
　　2．由于缺乏上位法规定，各地有关人事争议仲裁的适用范围不一致，不仅不利于法制的统一，也难以同诉讼有效地衔接。由于人事争议的特殊性，仲裁事项排除了当事人约定的可能性，即实行强制性仲裁，仲裁的范围由立法确定。但目前关于人事争议仲裁的中央立法层次不高，各地方立法在范围上相差很大，甚至一些不具有地方立法权的地方政府也出台相关的文件对范围加以限定，造成适用上的混乱。比如《西藏自治区人事争议仲裁暂行办法》规定的受案范围包括因调动、工资、辞职、辞退、履行聘任或聘用合同发生的人事争议；《浙江省人事争议仲裁办法》规定的范围包括辞职、辞退、履行聘用合同以及拒聘等引起的人事争议；北京、上海、陕西等地的相关规定则将受案范围限定为人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议。这显然与最高院司法解释规定的适用范围不一致，其结果势必造成当事人对人事争议仲裁不服的某些情形无法通过诉讼途径解决。
　　3有关人事争议处理的规定与相关法律存在适用上的交叉。在我国，事业单位是一种极不规范的社会组织，在组织形态、职能性质以及隶属关系等许多方面差别很大。不同类型的事业单位内部的人事争议在法律适用上存在交叉，其中：（1）根据《公务员法》第106条的规定，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位与其工作人员之间的人事争议，应当适用公务员法的规定处理；（2）根据劳动部《关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》第3条的规定，实行企业化管理的事业组织人员适用劳动法。也就是说，此类事业单位与其工作人员之间的人事争议应当适用劳动法处理。由于《公务员法》和《劳动法》的位阶要高于人事部以及各地方有关人事争议处理的法律规范，因此对于上述两类事业单位中的人事争议的处理方式应按照特别的方式解决，这就势必造成适用规范上的不统一。
　　（二）解决问题的思路
　　自最高人民法院《若干问题的规定》施行以来，人民法院处理人事争议案件有了受理和审判的依据，从而使人事争议仲裁与诉讼得以在程序上接轨。但人事争议处理的不同方式，尤其是仲裁和诉讼在适用范围上的不一致将会导致部分仲裁裁决不具有法律效力，进而使当事人耗费大量精力进行的仲裁的效果落空。因此，人事争议仲裁的适用范围必须与人民法院的受案范围保持一致，才能具有启动司法程序来保障当事人权益的合法性。为了最大限度地实现人事争议处理程序对当事人权益的保障作用，实现仲裁与诉讼的协调，可以考虑的解决方式有以下几个方面：
　　1．推进事业单位改革，明确事业单位的概念。虽然目前我国有许多涉及事业单位的法规，但法规之间对事业单位概念和范围的规定不一致，造成实际中事业单位范围过宽、类别过多。因此在事业单位改革中需要根据事业单位的本质属性予以定位，一方面将部分从事行政决策和管理的事业单位划归行政机关；另一方面将从事生产经营活动，具备市场化条件的事业单位改制为企业，其余的则列入事业单位的范畴。今后，对于这些“纯粹”的事业单位的人事争议处理程序可以通过立法予以完善，以消除同《公务员法》和《劳动法》在适用范围上的冲突。
　　2．统一规范人事争议仲裁制度的受案范围，维护法律规范的统一性。根据立法法的规定，诉讼和仲裁属于法律保留事项，只能由法律规定。现阶段，我国有关事业单位人事争议仲裁的规定并不具有合法性。由于缺乏统一的上位法，有关人事争议仲裁范围的规定各自为政，不仅表现在地方与中央之间的不一致，也表现为地方与地方之间的不一致。而最高院司法解释所界定的事业单位人事争议的范围目前只能与人事部《人事争议处理暂行规定》相衔接，这就造成各地方在法律适用上的不统一。为保证人事争议仲裁的合法性以及维护国家法制的统一性，应当尽快制订事业单位人事争议处理的相关法律。
　　3．扩大人事争议的范围。目前能够纳入事业单位人事争议仲裁和诉讼的争议范围过于狭窄，而现实中大量人事争议缺乏法定的救济途径。对此，一方面可以通过立法扩大人事争议仲裁和诉讼的范围，凡因录用、调动、工资、辞职、辞退、考核、招聘、解聘、辞聘、未聘安置、调整离退休（职）费、履行聘任或者聘用合同等发生的人事争议，均纳入人事争议仲裁的内容；另一方面在法律适用中可以通过扩张解释的方法，扩张人事争议的范围，将所有类型的人事争议都涵盖进去，从而最大限度地实现当事人的权利保护。
　　
　　【作者介绍】杭州师范学院法学院讲师，法学硕士，研究方向为宪法学与行政法学。
 

　　这种制度化的权利具体表现为：（1）身份权，比如录用、辞职、职务或职称的晋升等；（2）财产权，比如工资福利、各种保险待遇等；（3）其他权利，比如培训、进修、休假等。
　　这三部文件分别是《人事争议处理暂行规定》、《人事争议处理办案规则》、《人事争议仲裁员管理办法》。
　　该答复指出，人事争议仲裁是人事主管部门对当事人的人事争议进行的行政裁决，当事人认为人事争议仲裁委员会作出的人事争议仲裁侵犯其人身权、财产权的，可依法提起行政诉讼，但国家行政机关与其工作人员之间发生的人事争议和事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议除外。
　　范愉．非诉讼纠纷解决机制研究[M]．中国人民大学出版社，2000．
　　孔祥俊．法律解释方法与判解研究[M]．人民法院出版社，2004．
　　参见最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释[2003]3号）第2条[Z]．
　　张雅林．审视事业单位的概念误区[J]．中国行政管理，2003，（2）．