人事争议仲裁是2006年实施的新《公务员法》一大亮点，首次将建立和完善国家人事争议仲裁制度上升到法律的高度，但其中仍然存在很多问题和不足。

 

　　（一）人事争议、人事争议仲裁的概念
　　人事争议系指人事关系主体之间在人事管理过程中因双方权利义务发生分歧而产生的纠纷。而人事争议仲裁就是对人事争议进行救济的重要手段，指人事争议仲裁机构以第三人身份对人事争议进行居中裁判的一项法律制度。公务员人事争议仲裁是人事争议仲裁的一部分，主要是国家机关与其工作人员发生人事纠纷时，由第三方对争议进行居中裁判的制度。
　　（二）公务员人事争议仲裁的主要内容
　　根据《人事争议处理暂行规定》、《人事争议处理办案规则》、《人事争议仲裁员管理办法》（人发[1999]99号）和《中华人民共和国公务员法》作出的规定，公务员人事争议仲裁的内容如下：
　　1．受案范围：《中华人民共和国公务员法》规定：“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的”，可以向人事争议仲裁委会申请仲裁。所谓聘任制公务员，根据法律规定，主要是指专业性较强的职位，如金融、财会、法律、信息技术等方面职位，以及辅助性职位，如书记员、资料管理员、数据录入员和勤杂事务等方面职位。
　　2．仲裁机构：人事争议仲裁机构是行政机关依法设立的处理人事争议的具有仲裁职能的专门机构。人事争议仲裁机构包括仲裁委员会、仲裁委员会办事机构、仲裁庭。①人事争议仲裁委员会。人事争议仲裁委员会是依法处理管辖范围内的人事争议的专门机构。人事部设立人事公正厅，是人事争议仲裁委员会性质的机构。省（自治区、直辖市）、副省级市、地（市）、县（市、区）设立人事争议仲裁委员会，各仲裁委员会之间不存在隶属关系，各自独立处理管辖范围内的人事争议。②人事争议仲裁委员的办事机构。在仲裁委员会组成人员兼职化而非专职化的情况下，仲裁委员会必须设立一个日常办事机构，负责办理仲裁委员会的日常事务，协助仲裁委员会进行工作。根据《人事争议处理暂行规定》，仲裁委员会的办事机构设在同级人民政府人事行政部门内。这个机构既可单独专设，也可与人事行政部门内某个相关机构各项职责全面、适当地履行。③仲裁庭。人事争议仲裁庭，是人事争议仲裁委员会处理人事争议案件的基本组织形式，是仲裁委员会行使仲裁职能的具体承担者。
　　（三）人事争议仲裁的管辖
　　根据《人事争议处理暂行规定》，我国人事争议仲裁实行级别管辖和地域管辖相结合的原则。级别管辖依据我国目前的行政建制，设人事部仲裁办公厅及省（直辖市、自治区）、地（市）、县人事仲裁委员会，有副省级市的，该市也设人事争议仲裁委员会。地域管辖则以人事关系所在地为原则。

 

　　（一）仲裁前置，不利于公务员权利救济
　　所谓仲裁前置，是指人事争议必须经过仲裁，当事人不服，才能向法院提出诉讼请求。这种程序设定的弊端是显而易见的。第一，当事人的诉讼权利受到限制，特别是当仲裁机构怠于行使管辖权时，使当事人无法向人民法院提起诉讼。第二，处理程序重复，且审理期限过长，不符合人事仲裁的“及时处理”人事争议的原则。人事争议案件大多争议标的小，案情较简单，本不需要通过复杂程序即应得到解决，但按照“一裁两审”体制，每个案件都可以经过仲裁程序和两审诉讼程序才能终结，这势必造成当事人诉讼成本的增加，并要花费很长时间，不能体现方便当事人原则，不利于及时解决纠纷。第三，人事争议仲裁机构没有终局处理权，仲裁在整个人事争议的处理程序中处于中间环节，流于形式，不利于仲裁机构主动性的发挥。第四，没有体现仲裁应有的自愿原则，使仲裁机构的权威性和裁决的执行受到影响。
　　（二）机构不中立，行政色彩浓厚
　　1．机构设置。人事仲裁委员会设于各地人事行政部门内，无法从根本上取得独立地位。根据人事部2002年7月23号《关于〈修改人事争议处理暂行规定〉和〈人事争议处理办案规则〉有关条款的通知》，“人事部设立中央国家行政机关在京直属事业单位人事争议仲裁委员会。省（自治区、直辖市）、副省级市、地（市）、县（市、区）设立人事争议仲裁委员会，分别负责处理管辖范围内的人事争议。”这就使得人事争议仲裁委的组织机构既不同于法院，也不是《仲裁法》意义上的仲裁委员会，更不是一般意义上的行政机关，是有别于上述三种机构的非常特别的“准司法”性质的机构。从当前我国的实际情况来看，人事行政机关与国家机关、事业单位之间存在着直接的利害关系，单位级别编制、定员、工资、人事调动任命权均在其手中。我们可以想象，与事业单位存在着千丝万缕联系的人事行政机构去充当居中裁判的仲裁者，如何实现仲裁的独立性与公正性。
　　2．人员组成。根据《人事争议处理暂行规定》，“人事争议仲裁委员会主任可以由同级人民政府分管人事工作的负责人或政府人事行政部门的主要负责人担任。副主任、委员可以聘请有关方面的人土担任”。因此，虽然公务员法规定了人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成，但在现实中“三方组成”只是虚设。现行体制中，虽然人事仲裁机构是按“三方组成”原则依法律授权“独立行使仲裁权”，但实际上各级人事仲裁委员会的办事机构与人事行政主管部门的相应机构是“一套人马、两块牌子”，行政力量在仲裁机构中占主导地位，加之在中国的特殊国情下，没有独立的、非官方的工会，也没有雇主协会等一类组织，“三方组成”原则实际难副其实，人事仲裁机构的行政性色彩非常浓重，司法性不够，容易受到行政干预。此外，各地人事争议仲裁员的素质良莠不齐，许多仲裁员不懂法律，缺乏居中裁判的司法理念。人事仲裁员的遴选机制缺乏透明客观的标准。这也是当前人事仲裁缺乏公正性的一个原因。

 

　　各个国家根据仲裁机构设置的不同，公务员人事仲裁的模式大体可以分为三类：第一类是由独立于行政体系外的民间性质的仲裁委员会为仲裁机构进行仲裁，如美国。这种仲裁机构最为独立，是完全超脱于国家机关的民间组织，其地位最为中立；第二类是由专门的行政法院或法庭受理人事纠纷，如法国行政法院。该仲裁机关也比较独立，是脱离于行政系统的司法机关，但同时也独立于普通法院系统；第三类是在行政体系内设立相对独立的准司法性质机构处理人事争议，如加拿大的公务员关系委员会。这种机构也相对独立，是在行政体系内建立的专门管理人事问题的行政机关，脱离于其他政府部门，地位较高，但毕竟是行政系统内的机关，与其他模式相比中立性相对欠缺。
　　根据国外的人事争议仲裁模式以及我国的现实国情，笔者认为选择在行政系统内建立相对独立的准司法性质的人事争议处理机关可能更适合我国需要。
　　首先，公务员与政府的人事争议可能影响公共利益，由享有公权力的国家机关裁处更为适当。由于公务员所供职的单位大多是公共部门，他们的人事关系毕竟不同于普通的劳动雇佣关系，其关系的处理很可能影响到普通民众的利益。事实上，这种裁决不仅会影响到部门间的资源再分配，还会影响政府支出、财政和公共服务的数量和质量。而根据政治民主理论，政府应当对公民负有解释的义务，民间组织则没有，因此，如果采用不具有公权力的民间组织作为仲裁机构处理公务员人事纠纷，是有损政治民主的。
　　其次，我国公务员与政府机关的地位不平等，美国模式的仲裁制度难以适合这种国情。在美国，公务员的工会组织非常强大，可以与政府机关平起平坐，真正坐在谈判桌前进行协商，由第三方公正的作出最终裁决。而我国深受“特别权力关系理论”影响，公务员与政府机关之间很难形成平等关系。同时，工会组织形同虚设，官方色彩浓厚，根本无法真正代表公务员的利益，因而也无法代表公务员与政府相抗衡。这样，公务员的力量是微弱的，如果由在中国同样势单力薄的民间组织充当仲裁人，那么在强大的政府机关面前，仲裁结果的公正性是令人堪忧的。为了尽量使仲裁三方处于相对稳定的结构中，必须确立一个能够与行政机关力量相抗衡的机关担任仲裁者，这：样最终裁决的公正性才有保障。
　　最后，行政系统内建立独立仲裁机构，有利于理顺裁审关系。无论是自愿仲裁还是强制仲裁，人事争议都有可能由司法机关作出最终裁决。如果由类似行政法院的司法机关仲裁人事争议，这样案件有可能由司法机关做出两次裁决，程序上发生重复。法官很难排除先前裁判的影响，再次做出公正裁决，这样，最终的司法救济就会形同虚设，失去最后保障的作用。因此，从裁审衔接的角度看，在行政体系内建立相对中立的机关处理人事纠纷更符合我国现实国情。
　　
　　【作者介绍】南开大学