略论人事争议仲裁制度的定位与价值取向 郑尚元 　　【内容提要】人事争议仲裁制度是近年来我国程序法律制度中新出现的一类程序制度，主要裁决事业单位与其工作人员因辞职、辞退等原因所发生的争议。该制度的运行目前仍存在许多障碍，如劳动争议仲裁程序的纠葛、人事制度中实体法缺位等等。人事争议仲裁制度的缺陷并不等于该制度没有相应的程序价值。该制度应定位于裁决公务人员，包括国家机关工作人员和改革后事业单位中工作人员与其单位之间的争议，并通过人事争议仲裁制度的实施，推动我国事业单位改革及其法制化进程。 　　【关键词】人事争议 仲裁制度 定位 　　[Abstract]Personnel dispute arbitration system is a kind of new procedural system in China, which mainly deals with the disputes raised by resignation and dismissal between the public institution and its staff. There are still lots of obstacles in the operation of this system, such as the confusion in the labor dispute arbitration and the absence of substantial law in the personnel system. However, the defects in personnel dispute arbitration do not mean that this system has no valuein procedure. This system should be used to solve the disputes between public servants, including state functionaries and staffs of the institution post-reform and the organizations they belong to, and promote the reform and legalization of the institution in China through the operation of personnel dispute arbitration. 　　[Key words]Personnel Dispute; Arbitration; Location 一、我国现行人事争议仲裁制度及其运行 　　（一）初始运行的程序制度 　　20世纪90年代是我国经济、社会发展剧烈变迁的年代，从1984年城市经济体制改革启动，到选择社会主义市场经济体制，影响了社会各个层面，其中，长久以来的用人制度改革亦最终得以“摊牌”：市场体制确立后不久颁布的《劳动法》将企业与其职工之间的社会关系调整纳入了法制轨道，亦步亦趋地与国际惯例“接轨”；事业单位与其职工的关系、政府（相仿机构）与其职工的关系同时也在不知不觉中变动。从国家人事部在该时期颁布的行政规章可以窥见市场化对用人制度的冲击，如《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》⑴《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定》⑵《国家公务员录用暂行规定》，⑶上述关于事业单位和公务员录用方面的“实体性”法律规范，不论其效力和社会影响力如何，都深刻映衬着我国事业单位与其工作人员之间社会关系的变迁。但是，随之而来的问题是，专业技术人员与其单位因辞职、辞退问题产生纠纷如何梳理？换言之，程序上是否存在权利救济的通道问题成为上述制度能否落实的关键。 　　1995年，人事部正式提出建立人事争议仲裁制度后，尤其是1997年《人事争议处理暂行规定》颁布后，各省市逐步制定了有关人事争议仲裁的规章和规范性文件。⑷之后，《人事争议处理办案规则》、《人事争议仲裁员管理办法》两个程序性法律规范颁布后，对于稚嫩的人事争议仲裁制度的运行提供了相应的操作性依据。2002年7月，国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》，事业单位与其职工的聘用制度将逐步取代几十年来的事业单位干部终身制管理模式，而聘用制度的形式逐步合同化、法制化，可以肯定地判断，随着事业单位聘用制度的推行，相当多人事争议将逐步显性化。2003年8月27日，最高人民法院公布了《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，该司法解释第一次将“人事争议”纳入了司法审理的范围，尽管这个司法解释寥寥数行，最高人民法院谨慎地对人事争议进行了相关阐释，但是，最高院的这个司法解释与无数个其他司法解释相比，其意义之大只能意会而不需言传。由此，中国几十年来的事业单位与上千万的事业编制人员之间的社会关系将逐步纳入法律调整的轨道。无论今后调整这类社会关系的实体法、程序法打造的历程多么艰难，事业单位与其职工之间的社会关系已无法回到计划经济时期的“干部”管理模式，随着社会主义市场经济体制下事业单位的改革，该领域法制化进程将曲折延伸。2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》（下称《公务员法》）第100条规定，聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁。《公务员法》第一次在法律中规定了人事争议仲裁及其相关机构，尽管只是如文章中的一笔带过，但是，人事争议仲裁制度的存在一定程度上有了法律依据，缓释了外界置疑人事争议仲裁合法性的压力。 　　运行不到十年的人事争议仲裁制度，只能说还处于制度初创时期，加上我国法制建设进程中，凡是涉及“人”之管理的立法大多滞后，法学研究在该领域亦未展开。笔者认为，我国人事争议仲裁的制度完善还有很长一段路要走。 　　（二）存在缺漏的程序制度 　　运行不到十年的人事争议仲裁制度必然存在诸多程序上的的缺漏问题，大体上包括： 　　其一，人事争议仲裁制度合法性的考量：实然与应然之关系问题。已经运行近十年的人事争议仲裁制度，不论如何论证其合法性问题，其制度存在的客观性毋庸置疑，并且，社会生活中，曾经有许多当事人循此救济程序而伸张权利、维护权益，越来越多的人亦在接受这样的程序制度。这是人事争议仲裁制度的实然性，更何况最高人民法院司法解释、《公务员法》的相关规定都肯定了这样制度的实然状态。但是，人事争议仲裁制度的实然状态并不能替代程序制度合法性的应然肯定。 　　我国人事争议仲裁制度运行的依据源自1997年人事部颁布的《人事争议处理暂行规定》，行政部门颁布的行政规章设立仲裁制度应当说只此一例。关于商事仲裁，1994年颁布了《仲裁法》；关于劳动争议仲裁，1993年，国务院颁布了《企业劳动争议处理条例》，1994年颁布了《劳动法》，即便2000年颁布的《立法法》为后法，但上述两项仲裁制度大体上符合《立法法》的规定。而人事争议仲裁制度，虽然2002年国务院办公厅转发人事部的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，规定要建立人事争议仲裁制度，但上述文件既非行政法规，更不是法律，依据国办发[2002]35号文件寻找人事争议仲裁存在的法律依据，显然该文件难堪此任。《公务员法》虽然规定了人事争议仲裁制度，但仅适用于聘任制公务员与其服务机关之间履行聘任合同争议的人事仲裁制度，与现实生活中的人事争议仲裁制度相距甚远，而现实生活中的人事争议仲裁制度大多为事业单位与其职工之间的纠纷。因此，从人事争议仲裁制度合法性之应然角度，最终仍需要弥补此程序合法性缺漏。 　　其二，欠缺“人事”实体法支撑的程序制度。在笔者曾经参与的人事争议案件裁决中，最大的感受是苦于没有实体法可以依循。目前人事争议仲裁多定位于事业单位与其职工因辞职、辞退等原因、符合人事争议仲裁立案范围的纠纷案件。关于事业单位管理、运行以及事业单位与其职工之间的关系目前规范性很差，即便是政策性层面亦因制度变迁而存在许多差异，更不要说法律治理了，关于事业单位之立法，行政法规都很鲜见，只有零星的一些行政规章和规范性文件。因此裁决案件时，究竟如何寻找法律依据，成为人事仲裁的最大难点。某种程度上可以这样认为，目前的人事争议仲裁程序制度是欠缺实体法支撑的程序制度。曾有学者关于程序法与实体法孰先孰后的问题论说：“长期演化的结果是，只要没有特殊的情况，当权者反而逐渐要受这种纠纷解决的方式约束。正是经过了这样的过程，实体法才得以形成。这种实体法的形成发展并非想像中的遥远的原始社会的故事，而是在今天实体法的发展阶段上能够看到的现实。”⑸在法律形成的历史上，程序法与实体法孰先孰后的问题的确是一个鸡生蛋与蛋生鸡的关系，很难断言。笔者认为，纠缠于这一问题已不再那么重要，当代社会程序法与实体法具有同样的制度价值，没有实体法的程序法是空转的法律，而没有程序法的实体法同样是没有保障的法律。目前，我国人事争议仲裁制度的建立，以及最高人民法院通过司法解释达致地方人民法院可以受理人事争议诉讼的实践，使多少处于苦境的当事人感受到了程序制度的温暖，即使诉讼中自己并不见得打赢官司，同样肯定人事争议程序制度的价值所在。问题是，程序嫁接之后，如何落实当事人的实体权利和义务，也就是寻求实体法依据是问题的关键。一定程度上讲，该问题是人事争议仲裁制度作为程序法律制度的最大软肋。 　　其三，人事争议仲裁立案范围的局限性。程序制度的价值在于解决纠纷，至于什么样的纠纷，一般来讲并不采严格主义，即以程序操作机构的意旨取舍纠纷。不能说好处理的案件就可以立案，不好处理或难以处理的案件就不予立案。人事仲裁机构对于人事争议从应然的角度，不能挑肥拣瘦，而应当将所有可以裁决的案件都纳入人事争议仲裁的范围。目前，关于人事争议仲裁的范围，人事部颁发的《人事争议处理暂行规定》第2条规定四类争议属于人事争议仲裁的受案范围，即，（1）国家行政机关与工作人员因录用、调动、履行聘任合同发生的争议；（2）事业单位与工作人员因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议；（3）企业单位与管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的争议；（4）依照法律、法规、规章规定可以仲裁的人才流动争议和其他人事争议。其中第三项已经为《劳动法》所调整，而第二项才是现行人事争议仲裁受案范围的重点。除上述规定外，各地地方法规和规章就人事争议仲裁受案范围的规定可谓五花八门。因此，如何规范人事争议仲裁的立案范围，使更多的人事争议能够进入程序梳理的通道，是人事争议仲裁制度建设和完善中的重要内容。目前，许多人事争议仍难以获得程序上的救济，如事业单位与其工作人员就住房、档案、家属工作调动、户口等诸多问题都存在争议，但现行人事争议仲裁并不单独处理上述争议。笔者认为，人事争议仲裁应逐步放开立案范围的限制，没有法律、法规和规章规定，可依据国家政策以及习惯裁决其中争议，并通过人事争议仲裁实践促进公务员及事业单位人员管理、使用的立法。 　　（三）与劳动仲裁存有纠葛之程序制度 　　我国劳动争议仲裁制度恢复于20世纪80年代中期，缘于劳动力市场的发育。1986年，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，这一行政法规将企业与新招用员工的关系定位于“合同”关系，也就是企业与其员工之间的社会关系开始进入法律梳理的程序。在计划经济时期，以身份定职业，城镇就业人群主要以“干部”和“工人”两类人员划分职业群落，企业中同样存在大量干部身份的工作人员，这些企业干部甚至随时可能摇身而成政府官员。因此，人事行政部门对企业中具有干部身份的劳动者同样具有管理的职责和权力，这种现象至今未完全消除，如在中央直属企业中仍有不少“干部”身份的管理者；大部分竞争性行业的企业中，管理者已成为现代企业中的经理，不再具有“干部”身份。上述两类管理者在劳动、人事两个行政部门的视野中的定位有所差异，劳动部门自《劳动法》颁布以来，企业管理人员同样适用《劳动法》，而人事部门至今仍存在企业中“管理人员”、“技术人员”干部化的倾向，如1991年人事部颁发的《全民所有制企业聘用制干部管理暂行规定》，⑹这一行政规章就是专门针对企业“干部”的。如果说计划经济时期，以“干部”和“工人”定义职业劳动者的话，这种区分仅是身份的界限，不论是“干部”和“工人”皆以“国家人”的姿态出现；那么，现在将这两类人员细化为若干类，其中，公务员管理、使用已纳入《公务员法》的调整，企业中的劳动者已纳人《劳动法》的调整，而事业单位的人员目前总体上没有法律规制，加上事业单位在市场化进程中本身也在转型，有些事业单位经营化趋势明显，已经显露企业化端倪，同时，事业单位正在推行聘用合同制。因此，已经全国人大常委会两次审议的《劳动合同法》（草案）中将事业单位与其员工之间的关系，比照劳动合同制度进行梳理。笔者认为，现行管理体制及事业单位改革未到位之前，必然存在劳动、人事在不同人员、事业单位适用法律法规上的歧义。现行人事争议仲裁与劳动争议仲裁必然存在一些纠葛，尤其是事业单位中的“编外人员”更是如此。⑺ 二、人事争议仲裁制度的定位 　　（一）人事争议仲裁制度应定位于公权力机构与成员（公务员与其单位）纠纷之裁决 　　人事争议仲裁制度是《公务员法》确立的一项新型程序制度，⑻该制度的程序价值对于我国形成法治社会和法治政府具有相当作用，其制度价值在今后若干年内将慢慢体现。人事争议仲裁制度将来是否会被劳动争议仲裁制度所吸收呢？即两者是否仍会像现行制度运行中存在不应有的纠葛呢？笔者认为，完全不会、也不应该为劳动争议仲裁制度所吸收。劳动争议仲裁制度定位于劳资争议，其存续已有相当时间，且劳、资、政三方机制已经成为国际惯例，其争议仲裁对象主要为团体争议或利益争议，⑼某种程度上，这种争议仲裁制度属于公法与私法交织之程序制度，私法属性非常强烈。而人事争议仲裁制度应届于行政法上之程序制度，主要针对公权力机构与其工作人员之间因待遇（包括生活待遇、级别待遇等）和生活保障等发生争议而设置的程序制度。因此，笔者认为，人事争议仲裁制度不仅应定位于聘任制公务员与其机关之间的争议，同时，应定位于政务性公务员外的所有招用类公务员，⑽这样，这些通过招考而录用的公务员，其负责对象只是相关机关，并不直接向民意代表负责。相关机关与这些人员发生争议之权利救济应当寻求人事争议仲裁。 　　（二）人事争议仲裁制度应定位于政府委托事务之事业单位与其成员纠纷之裁决 　　我国事业单位确具中国特色，何为事业单位？“事业单位是我国用人单位中一个重要类型，是指为党政机关和国民经济、社会生活各个领域服务，为国家创造或改善生产条件服务，为增进社会福利，满足人民群众的科学、教育、文化、卫生等需要，而不以为国家积累资金为直接目的的独立核算单位。”⑾事实上，即使是政府机关也不一定以为国家积累资金为直接目的，再者，提供服务的也不仅仅是事业单位，国家机关和部分企业同样提供服务，因此，我国事业单位的定性上仍有许多值得商榷的地方。另外，事业单位涉及众多行业，如科学研究、教育、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电影电视、从事农、林、牧、副、渔、水利、气象、勘察设计、建筑设计、地质普查和交通运输、社会福利、环境保护、房地产管理和公用事业等领域。⑿改革开放以来，我国社会生活发生了翻天覆地的变化，其中，有些事业单位早已演变为事实上的企业，习惯上称之为企业化管理事业单位，这样的单位又涉及上述各行业中的大部分行业，因此，以上述标准分类事业单位并区别于行政机关和企业，实在是难称科学。例如，许多文艺演出团体，几十年来都是事业编制，这种单位中有不少已改制为企业；再者新闻中的平面媒体有些实际上已经是企业，如报刊杂志，除个别出版社外，国家已经决定整体转制为企业；建筑设计和勘察设计利润很是丰厚等等。改革开放以来，事业单位的演变客观上冲击着计划时期事业单位的管理模式。笔者认为，人事争议仲裁制度应定位于政府委托事务类之事业单位，那些事业单位的确存在政府委托类事务，不应当从事经营，其事业费收入应按“收支两条线”原则直入财政帐户，其事业性开支应由财政全额负担。这样的事业单位才有必要存在、且政府财政应全力支撑之事业单位，人事争议仲裁应定位于这样的事业单位与其工作人员的争议解决基础之上。其他类型之事业单位，如经营性事业单位，应逐步转变为企业，袭用劳动争议仲裁。 　　（三）人事争议仲裁制度应定位于接受预算内拨款支撑，成员为“事业”编制财政供养人员纠纷之裁决 　　事业单位中目前存在着大量的编制内人员和编制外人员，在事业单位本身需要清理界别的同时，事业单位内部的编制内人员和编制外人员的区分应当成为必要，即，人事争议仲裁程序救济的对象应当是编制内人员和事业单位发生的纠纷，因为编制内的事业人员，国家财政不仅供养其工资福利待遇，同时，其生存保障，如养老、医疗、生育、伤残等保障皆由国家财政负担。而编制外人员，现在基本上无从落实他们的上述待遇问题。事实上，聘用合同制的实行在对待编制内人员和编制外人员的问题上，客观存在不能同等相待的现象。《劳动法》规定，事业单位与其建立劳动合同关系的劳动者适用该法，而编制外的人员仅以签订“聘用合同”而不适用《劳动法》，必然存在规避法律之嫌。因此，笔者认为，我国人事争议仲裁应定位于预算内拨款支撑、国家事业编制内人员与事业单位的人事争议。 三、人事争议仲裁制度的价值取向 　　（一）架构公权力机构与其成员之间之程序正义 　　救济制度是对公职权的最后的制度保障。主要制度公职权受到侵害的公民通过法定途径和方式，使侵害自己合法权益的行为得到违法确认和矫正，并依法取得赔偿等一系列制度，包括行政救济和司法救济两个方面。其程序应当包括申诉、复议、仲裁、诉讼等。⒀而保障公职权实现的程序中，仲裁程序应当是人事争议仲裁程序，它既不可能是民商事仲裁程序，也不可能是劳动争议仲裁程序。二十多年来，我国宪法、行政法领域多将公权力机构与一般公民之间的关系作为研究的重点，不论是行政复议、行政诉讼、行政许可等皆定位于行政机关与行政相对人之间权利义务关系的梳理，而对于行政机构与其工作人员之间的法律分析显然存在相当欠缺。《公务员法》规定了公务员的录用、升迁、处分以及生活保障各领域，但是，这些领域的法学分析仍是法学界重大课题。该法学课题的补课工程将来必须完成，否则，中国法治社会难以形成。“治国先治家”，古人称修身、养性、齐家、治国而平天下，当家内之事乱如麻团之时，不可能完成治国理想。当政府机构不能以法治心态对待其员工时，难以想见这样的政府机构如何对待行政相对人——一般的平民百姓、一般的赢利企业。封建律法时期，程序法的稀缺不仅是指对于民间纠纷的梳理上，更为重要的是，“行政相对人”（民）与“行政机构”（官）的程序缺失，尤为严重的程序空白在于，官与官（官方）之间的关系梳理体现得更为明显。 　　人事争议仲裁制度的建立，旨在于架构公权力机构与其成员之间之程序正义。“罗尔斯的契约型程序理论中，重要的是他关于程序正义的第二种功能，即通过程序的正当化。”⒁程序正义是保障实体权利的关键，长久以来，公权力机构与其成员间的关系梳理停留在内部申诉程序上，无仲裁程序之中立，更无司法程序之保障。且申诉制度中并没有严格的程序制度，很多申诉都可能无果而终，加上惟恐打击报复，许多怨愤只能忍气吞声，甚至出现申诉人之申诉竟然攥在被申诉对象手中的非理性局面。人事争议仲裁制度的形成，就是要将这种救济程序外在化、中立化，并最终能够以获得司法救济为保障。能够为中国上千万公务人员不再惟领导是从，能够培养出千万个为国家和民族事业而尽心竭力的普通官员，能够避免心术不正之徒滥用“穿小鞋”之术，虐待下属，滥施淫威现象的大面积发生。 　　（二）催动“人事”实钵法立法，塑造中国公权力机构“以人为本”之法治理念 　　正如上文所言，我国法制因事、因物、因人而设，三者之间，惟治人之法最为薄弱。俗语称，管理人之学问乃最大学问，然我国管理人之法律制度创制相对落后，而研究如何对待人的法学更是令人唏嘘。我国正处于经济、社会发展的特殊历史时期，各类社会矛盾逐渐显性化，因此，建设社会主义和谐社会成为党和政府在该时期的重要任务，社会和谐必须是人之和谐，人之和谐有万类，其中，官与官（官方）之和谐实乃社会和谐的关键因素，如果“官”的合法权益尚难保障，如何实现民众之权益？ 　　“君臣以义合，合则为君臣，不合则可去。……只为后世封建废而为郡县，天下统一于君，遂但有进退而无去就。赢秦无道，创为尊君卑臣之礼，上下相隔悬绝，并进退亦制于君而无所逃，而千古君臣之义为之一变。”二千多年来，我国封建社会形成的官僚社会，官至大臣尚且如此，何况“七品芝麻”，更如何保护平民百姓？一个法治社会的形成，必然是一个以人为本社会的创制，以人为本并不仅仅指以民为本，官者同样具有自己合法的利益诉求。人事争议仲裁制度的建立和完善，是将官员的合法权益放置于法律的天平上以衡平，以形式之公正保障实质公正之实现。我国人事管理领域目前只有一部《公务员法》，事业单位人员的录用、管理、辞退、其权益的保障迫切需要实体法律制度的规定，相信，人事争议仲裁制度的推行有助于我国人事实体法的建立和完善。 　　（三）推动“事业单位”改革，加快“事业单位”瘦身步伐 　　我国事业单位的形成已经有几十年的历史，然而，什么样的单位才能具备事业单位之应然品格并无科学的界别标准。习惯上，人们一般将教科文卫体等行业作为事业单位的大头，加上新闻出版等，将这些行业的服务与管理定位于事业单位。我国台湾地区“事业单位”的法律语境等同于大陆地区的用人单位，所谓事业，也称营业，并不是指大陆地区这样的特殊类型的组织机构。因此，事业单位一定程度上属于建国后的原创语境，而就其中内涵与外延很少见诸文字的学术分析。某种程度上，将我国大陆地区的“事业单位”翻译成其他外国文字亦难真切体现其本意。的确，处于国家机关（包括党务机关、立法、行政、司法等机关）与企业之间的社会组织体，有一类就是我们耳熟能详的“事业单位”。为什么“事业单位”范围如此之广，覆盖员工上千万，竟然没有相应法律予以规制呢？笔者认为，“事业单位”的确太复杂了，不要说经过改革开放近三十年的制度演变，即便改革开放前，事业单位亦是异常纷繁复杂的。 　　经历市场化改革荡涤之后，相当一批“事业单位”已经改头换面，有些实际上已转变为企业，早已融入市场竞争的大潮。尤其是应用性自然科学研究领域的事业单位、文艺演出类事业单位、广播电影电视类事业单位、新闻出版类事业单位、部分卫生服务类事业单位多已成为事实上的赢利单位，有些事业单位的功能甚至完全陷入追逐利润的漩涡。上述经营性事业单位仍然享受国家事业编制、一定程度的财政预算内支持，不仅浪费国家财政资源，也容易滋生腐败。因此，“面向市场的应用技术开发机构，要坚持向企业化转制，加快建立现代企业制度。”⒂相反，一些基础性研究领域、完全公共服务领域，如幼儿教育、中小学教育、老年人养老保健、公共福利等却在市场竞争的大潮中被遗忘。一栋栋拔地而起的住宅小区，一片片房地产开发中，政府新建公共事业很难见踪影。以北京市为例，人口数十万的回龙观住宅区，究竟有多少学校、医院、图书馆、影院、儿童和老年人活动中心？因此，事业单位的改革与重塑同样是我国社会经济体制和政治体制改革的重要内容。 　　我国经济体制改革历经多年，已经取得了相当成果。相对而言，政治体制改革仍步履蹒跚。事业单位改革应当属于我国政治体制改革的内容之一，事业单位必须以科学的标准界定，凡是属于公共事务之事业单位，国家财政应大力支持，其工作人员之管理、使用应当等同于“公务员”，即“必须由国家支持的从事基础研究、战略高技术、重要公益研究领域创新活动的研究机构，要按照职责明确、评价科学、开放有序、管理规范的原则建立现代科研院所制度。”⒃以法学研究和法律制度打造的视角，公法主体和私法主体肯定有一定的差异，事业单位同样可以参照这样的标准整理相应的思路，有序进行事业单位制度改革，在保障国家公共事业发展的同时，使事业单位工作人员能有相应的法律制度保障。相信，人事争议仲裁制度的实施，将助推我国事业单位改革步伐，推动事业单位逐步“瘦身”。 　　（四）推动公务人员社会保障制度的逐步建立 　　目前，人事争议仲裁制度实施的障碍中，笔者认为，制约最大的莫过于事业单位连粗线条的社会保障体系都未建立。事业单位的工作人员无法走向社会，他们没有养老保险、医疗保险等社会保险制度覆盖，一旦与事业单位解除聘用关系，不论是劳动者辞职，还是事业单位辞退，都将导致劳动者的生存难以为继，或许有些人正值劳动年龄的黄金时间段，还能够从社会上谋取到生活保障，而年老和生病者的生活就难以保障。有些事业单位的工作人员已经工作了二十几个年头，但是，与单位发生争议后，聘用关系一经解除，多少年的劳动积累并不能得到体现。这是制约人事争议仲裁制度前行的最大障碍。因此，人事争议仲裁制度的价值取向在于有事业单位的社会保障作为制度依托。 　　如果说事业单位没有建立相应的社会保障制度，那么，公务员同样面临这样的问题。近年来，我国公务人员的养老金待遇，不论是事业单位，还是国家机关都存在严重的分配不公正现象。“有这么一对夫妻。丈夫是一家公司的总工程师，工龄40年，退休金为1008元；其妻原是农村户口，进城后被安排到卫生局当勤杂工，由于女职工退休早，工龄仅12年，退休金为1300元。工龄长、职务高的丈夫，退休金比工龄短、职务低的妻子还少了300元！为何？盖因丈夫是企业单位，妻子是事业单位。”⒄类似这样的问题几乎成为普遍问题，即使同处于事业单位或国家机关，在经济效益好、有一定权力的单位退休，其退休待遇也比其他国家机关或事业单位高；晚退休的员工比早退休的员工退休待遇高，一些解放前为人民革命和民族解放作出杰出贡献的人民英雄，因早年退休，尽管屡次调整退休金，仍低于现在一般工作人员退休后的收入。上述现象一方面说明我国计划时期的完全财政养老体系打破之后，新型的社会保障体系未建立时期的乱象丛生。从法学角度看，公平和公正的打造才是法律实质正义的体现，如果初始分配和再分配都出现混乱时，就不存在形式上的公平公正问题。西方市场经济国家，不仅产业工人建立了社会保障制度，其公务人员通过建立了统一的社会保障制度，不可能出现在海关、金融、财政、税收等行政部门退休的人员领取的退休待遇比从司法、人事、劳动、文化等部门退休待遇高的情形。公务人员不建立社会保障制度，同样可能出现公务人员一旦离开机关，其前功将全面尽弃，即使工作了20年又当如何。 　　人事争议仲裁制度的实施，通过生动鲜活的案例揭示我国现行制度的空白和漏洞，并通过具体个案的裁决启示相关部门对相关制度完善的必要性。 　　 　　【作者介绍】中国政法大学教授、博士生导师。 注释与参考文献 　　⑴该行政规章目前仍处于“暂行”状态。 　　⑵该行政规章同样处于“暂行”状态。 　　⑶该行政规章因2006年颁布的《中华人民共和国公务员法》而自然丧失了效力。 　　⑷我国《立法法》第8条规定的只能制定法律的事项中第（9）项，即涉及诉讼和仲裁制度只能制定法律。笔者认为，我国《立法法》旨在整理我国法律规范的效力等级和法律规范的系统性建设，然而，在2000年《立法法》颁布之前存在的相关制度如何矫正并没有相应的程序制度可供操作，如何认定一个部门行政规章已经失去效力，并没有相关机构进行操作。因此，《立法法》颁布后，劳动人事仲裁制度、人事争议仲裁制度仍袭用旧有制度。期待《劳动争议处理法》出台后缓解劳动争议仲裁制度合法性之压力，同时期待人事仲裁亦因自身特点进行相关立法。 　　⑸[日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新译，中国政法大学出版社1996年版，第68页。 　　⑹人事部人才流动开发司编著：《人事争议仲裁指南》，中国人事出版社2001年版，第380-384页。 　　⑺“编外人员”是指国家事业编制外的人员，这些人员仍供职于事业单位，与事业单位签订聘用合同，这些人员的工资由本单位预算外自筹，“编外人员”的养老、医疗总体上都没有相应的制度依循。 　　⑻在国外，这样的程序制度并非“新型”，而是行政程序法律制度中的重要内容，但是，对于我国法学界而言的确很新鲜，甚至许多人闻所未闻？ 　　⑼关于劳动争议，从争议发生对象而言，个体劳动争议，即劳动纠纷；团体争议，即工会与企业或企业团体之间的争议。从争议性质看，分为：权利争议，也称法律争议，可以通过司法程序救济之争议；利益争议，也称事实争议，一般不能通过司法程序救济，只能通过劳动争议仲裁、调解程序予以救济。参见郑尚元：《劳动争议处理程序法的现代化》，中国方正出版社2004年版，第2页。 　　⑽笔者以为，将来公务员招考不仅仅定位于“副科级”以下的公务员，高级别的公务员同样可以招考，如局级以下皆可成为招考的对象，只不过报名资格可以提升，韩国公务员招考就分不同档次。但是，通过选举产生的政务员，无论其级别多低，都不应直接通过考试而录用，因后者代表了民意。 　　⑾人事部人才流动开发司编著：《人事争议仲裁指南》，中国人事出版社2001年版，第128页。 　　⑿人事部人才流动开发司编著：《人事争议仲裁指南》，中国人事出版社2001年版，第128页。 　　⒀参见柳砚涛：《论公职权》，载杨海坤主编：《宪法基本权新论》，北京大学出版社2004年版，第192-194页。 　　⒁刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第141页。 　　⒂中央保持共产党员先进性教育领导小组办公室编：《保持共产党员先进性教育读本》，党建读物出版社2005年版，第47页。 　　⒃中央保持共产党员先进性教育领导小组办公室编：《保持共产党员先进性教育读本》，党建读物出版社2005年版，第47页。 　　⒄叶径元：《从退休待遇看分配失衡》，载2007年2月1日《南方周末》B14版。