"因欠缴社会保险费而引发的争议"是否属于劳动争议应具体分析

--与康恒武、张晓红两位老师商榷

 

作为劳动行政部门的一名执法人员，笔者在日常执法所受理的投诉、举报案件中，因为单位欠缴社会保险费所引发的纠纷占了很大的比重，针对"因欠缴社会保险费而引发的争议"是否属于劳动争议一题，执法人员之间一直存在观点上的分歧。很显然，如果不对此加以明确的界定，就必然会面临"因欠缴社会保险费而引发的争议"能否申请仲裁、能否提起诉讼的的难题。康恒武、张晓红两位老师在《山东劳动保障》2007年第11期上发表了《欠缴社会保险费的争议如何处理》一文，作者在文中主张，职工与用人单位之间的社会保险争议理应纳入劳动争议的范畴，劳动仲裁委员会和人民法院对于此类争议应当受理，以便更有效地保护劳动者的合法权益。读罢该文，笔者深有感触，特将自己的拙见写就成文，以期抛砖引玉。

 

一、观点纷争

在"因欠缴社会保险费而引发的争议"是否属于劳动争议这一问题上，目前的观点分歧突出表现为两个极端：肯定论与否定论。具体而言，

（一）肯定论

持肯定论者主张，因单位欠缴社会保险费而引发的争议、纠纷属于劳动争议的范畴，劳动仲裁委员会和人民法院应该作为劳动争议案件加以受理。

其理论依据主要在于：

其一，《劳动法》第七十七条规定："用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。"

其二，2006年7月最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题解释（二）》第七条用列举的方式对不属于劳动争议的情形作了具体规定，职工与用人单位之间的社会保险争议不在此列，所以应该将其列为劳动争议，纳入劳动争议仲裁的受案范围。

其三，《劳动法》第八十八条规定："任何组织和个人对于违反劳动法律、法规的行为有权检举和控告。"由此，对于单位欠缴社会保险费这一明显的违法老法、法规的行为，如果一方面规定劳动者有检举和控告权，而另一方面却不允许申请劳动仲裁、乡人法院提起诉讼，这与逻辑上不通。

（二）否定论

持否定论者主张，因单位欠缴社会保险费而引发的争议、纠纷不属于劳动争议的范畴，而是只会在用人单位和劳动保障行政部门之间产生行政管理关系，劳动仲裁委员会和人民法院不能作为劳动争议案件加以受理。

其理论依据主要在于：

其一，《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第二条规定："因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议属于劳动争议。"进一步的，劳动部在《〈中华人民共和国企业劳动争议处理条例〉若干问题解释》中规定："其中的"保险"是指社会保险，包括工伤保险、医疗保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。"也就是说，因"保险"发生的纠纷是指因"保险待遇"发生的争议，而不是指因单位欠缴社会保险费而发生的争议。

其二，缴纳社会保险费不是用人的单位与劳动者之间的民事法律关系，不应该由劳动者直接要求用人单位履行该义务。《劳动法》第七十二条规定："用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。"《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条规定；"缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保险行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。"上述法律、行政法规的规定说明：交纳社会保险费的义务主体是用人单位和个人，收缴单位是社会保险金机构。用人单位不缴纳社会保险费，违背的是行政管理法律、法规，其中存在的法律关系是国家征缴部门与用人单位之间管理与被管理的行政关系，并非劳动者与用人单位之间的民事法律关系。劳动争议当事人对用人单位应交缴而欠缴保险费无请求权。当然，劳动者也无权放弃由用人单位缴纳社会保险费的权利。也就是说，不论劳动者是否提出请求，用人单位都应该缴纳社会保险费。所以，因欠缴社会保险费发生的争议，不属于劳动者与用人单位之间的民事纠纷，不应该属于劳动仲裁和法院受理的劳动争议案件的范围。

其三，法律已经明确规定了用人单位拖欠或者拒缴社会保险费时的强制征缴措施，没有必要再以仲裁或者诉讼方式确定单位是是否应该缴纳。按照《劳动法》第一百条规定，用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳；逾期不缴的，可以加收滞纳金。《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条 规定，缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。

 

二、论证前提

笔者认为，要准确认定"因用人单位欠缴社会保险费而引发的争议"是否属于劳动争议，必须首先提供出一个概念性的论证前提。可以说，之所以持有不同观点者无法有效说服对方，其关键点就在于未将相关概念的界定作为立论的基点。为此，有必要界定清晰如下三个范畴：

（一）劳动争议

劳动争议是指用人单位（含个体工商户）与职工（含学徒、帮工），因实现劳动权利和履行劳动义务而发生的纠纷。其中，所说的劳动权利和义务则是《劳动法》第三条规定的劳动者享有的八项权利和应尽的五项义务，即"劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。劳动者应当完成劳动任务，提高职业技能，执行劳动安全卫生规程，遵守劳动纪律和职业道德。"

从而，劳动争议的存在必须具备：争议双方当事人必须是劳动权利、义务人，而且，该项劳动权利和劳动义务是直接的、完全的对应的，否则，就会因为缺乏劳动争议主体方面的要素而排除在劳动争议范畴之外。

（二）劳动权利和义务

劳动权利义务是劳动争议的标的，劳动争议处理的目的就是明确和实现劳动争议当事人双方所争议的劳动权利义务。因而，争议当事人和争议标的是界定劳动争议的两个基本要件。劳动权利义务既包括实体法上权利义务，又包括程序法上的权利义务。其中，作为争议标的劳动权利义务只限于实体法上的权利义务。实体法的劳动权利义务从时间上看，包括劳动者与用人单位之间的劳动关系缔结前、劳动关系存续期间和劳动关系终止后的权利义务；从内容上看，既包括就业、劳动报酬、休息休假、劳动安全卫 生、职业培训、社会保险和福利等方面的权利义务，也包括劳动关系运行、组织和参加工会、职工民主管理等方面的权利义务。从依据上看，包括劳动法律、法规、 政策、集体劳动合同、劳动合同和内部劳动规则为依据的权利义务。

就权利而言，利益和主张是其首要的两个要素。

第一阶次的要素是利益(interest)：一项权利之所以成立，是为了保护某种利益，是由于利益贯穿于其中。在此意义上，也可以说，权利是受到保护的利益，是为道德和法律所确证的利益。利益既可能是个人的，也可能是群体的、社会的；既可能是物质的，也可能是精神的；既可能是权利主体自己的，又可能是与权利主体相关的他人的。

第二阶次的要素是主张(claim)：一种利益若某一个体或群体没有资格提出对它的主张或要求，就不可能成为实实在在的权利。一种利益之所以要赋予利益主体通过表达意思或其他行为来主张，是因为它可能受到侵犯或随时处在受侵犯的威胁中。换言之，只有利益主体拥有向义务主体提出利益主张的资格，方始意味着双方是某一具体法律关系的当事人，由此才可能存在双方产生争议的前提和可能。

具体到劳动保障领域，尽管用人单位的某一行为确实侵害了劳动者的合法权益，但是如果该项侵害不是直接的而是间接的，双方的该项具体权利、义务不是完全对应的，那么，劳动者就不享有提出主张的资格，也就不能成为劳动争议的一方当事人。

（三）社会保险

社会保险是指国家依法建立的劳动者因年老、患病、生育、伤残、死亡等丧失劳动能力（或者暂时丧失劳动能力）或因失业中断劳动，本人及家属失去生活来源时，能够从社会（国家）获得物质帮助的制度。具体保障涉及：养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五种。

我国《宪法》第44条规定："国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。"第45条规 定："中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。"就劳动者而言，《宪法》赋予我国公民的这一基本权利通过社会保险实现。

　　我国《劳动法》第70条规定："国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。"上述规定，从法律上确认了社会保险是法定的职工基本权利。

在因用人单位欠缴社会保险费的情况下，用人单位与劳动者之间能否产生劳动争议，能否成为劳动争议的主体，关键的一点就在于社会保险强制征缴的特性是否会影响到劳动者的利益诉求、提出主张这一资格的具备，而资格的具备与否就决定了由此产生的争议是属于劳动争议还是行政争议。

 

三、观点辨析

对于"因单位欠缴社会保险费而引发的争议"是否属于劳动争议的定性，笔者主张：不宜笼统地将此类争议归入劳动争议范畴或简单的排除在外，而应该才具体情况具体分析的态度。即应该将"单位欠缴社会保险费"的情形分为"自始未缴型"和"中断欠缴型"两种，前者情形下，劳动者与用人单位之间可能存在争议，而且此类争议属于劳动争议范畴；而后者情形下，劳动者与用人单位之间是根本不存在"劳动"意义上的争议的。

（一）对肯定论者主张的辨析

从肯定论者的论据来看，其主要有以下几个方面的偏颇之处：

其一，以《劳动法》第七十七条的规定 "用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。"为依据，明显违反了因果关系的理论。因为以此作为论据，显然是前置性的先将"因单位欠缴社会保险费而引发的争议"列于劳动争议范畴，这是以结论来论证结论本身。

其二，在2006年7月最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题解释（二）》第七条用列举的方式对不属于劳动争议的情形所作的具体规定中，"因单位欠缴社会保险费而引发的争议"确实并未提及，但这并不意味着此类争议就属于劳动争议。因为，该第七条的规定是针对劳动者可能成为争议一方当事人的情形来规定的，而单位已经办理社会保险登记、参加社会保险之后的欠缴社会保险费行为根本不会导致单位与劳动者之间的争议，而只可能与劳动行政部门之间产生，此类争议与该条规定没有联系。

其三，《劳动法》第八十八条规定："任何组织和个人对于违反劳动法律、法规的行为有权检举和控告。"根据此规定，并不能说明劳动者对于任何违反劳动法律、法规的行为都有权向仲裁委员会或人民法院进行检举和控告。换言之，劳动者有检举和控告权与有权申请劳动仲裁或者向人民法院提起诉讼之间不存在逻辑上的必然联系。

（二）对否定论者主张的辨析

应该说，否定论者的主张与肯定论者相比较，无论从论据还是从结论来看，都是具有较强的说服力的，但是对于"因单位欠缴社会保险费而引发的争议"的属性仅仅作一简单的否定，而没有看到"单位欠缴社会保险费"的情形分为"自始未缴型"和"中断欠缴型"两种，从而也存在偏颇之处。因为，前者情形下，劳动者与用人单位之间可能存在争议，而且此类争议属于劳动争议范畴。

而且，否定论者指出，《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第二条规定："因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议属于劳动争议。"进一步的，劳动部在《〈中华人民共和国企业劳动争议处理条例〉若干问题解释》中规定："其中的"保险"是指社会保险，包括工伤保险、医疗保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。"也就是说，因"保险"发生的纠纷是指因"保险待遇"发生的争议，而不是指因单位欠缴社会保险费而发生的争议。此处，否定论者没有将"保险待遇"置于劳动权利义务的体系当中，而只是从字面意思上来理解，从而忽略了劳动者有权要求单位办理社会保险登记并因此享受社会保险预期待遇的权利义务属性，而这正是决定"单位欠缴社会保险费"中的"自始未缴型"情形下产生的争议属于劳动争议的一个关键点。

（三）笔者主张

综上，笔者认为，对于"单位欠缴社会保险费而引发的争议"，应该将其分为"自始未缴型"和"中断欠缴型"两种情形，采具体分析的解决办法。具体而言，"自始未缴型"情形下产生的争议属于劳动争议，劳动者有权向仲裁委员会申请仲裁或者向人民法院提起民事诉讼；而"中断欠缴型"情形下，劳动者与用人单位之间根本不存在劳动争议，所谓的争议只可能在用人单位与劳动行政部门之间或劳动者与劳动行政部门之间产生，属于行政争议的范畴。

（一）对于"中断欠缴型"情形下产生的争议而言，其属于行政争议的范畴，不能申请劳动仲裁或者向人民法院提起民事诉讼。

在此类情形下，不存在用人单位与劳动者之间产生争议的主体和标的。因为，根据劳动争议、劳动权利和义务以及社会保险的概念界定，只要用人单位已经为某一劳动者办理了社会保险登记，此后，因单位缴纳社会保险费而形成的法律关系当事人就只能是劳动行政部门和用人单位，属于行政管理法律关系，而不是用人的单位与劳动者之间的民事法律关系。换言之，劳动者不享有直接要求用人单位补缴社会保险费的权利，用人单位也就不是义务一方的主体。因为，用人单位一旦办理了社会保险登记，从法律意义上讲，就意味着劳动者能够享受预期社会保险待遇，用人单位欠缴社会保险费的行为并不会侵害劳动者的权益。从而，劳动争议产生的主体（权利人和义务人）、标的（劳动权利和义务）均不存在，即使用人单位与劳动者之间产生争议，也不属于劳动争议。从法律规定来看，《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条明确规定；"缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保险行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。"上述法律规定说明：缴纳社会保险费的义务主体是用人单位和个人，收缴社会保险费的权力主体是社会保险经办机构。用人单位不缴纳社会保险费，违背的是行政管理法律、法规，其中存在的法律关系是国家征缴部门与用人单位之间管理与被管理的行政关系，并非劳动者与用人单位之间的民事法律关系。也就是说，对于用人单位不缴纳社会保险费的行为，只有劳动行政部门才有权提出要求和进行法律规制。所以，"中断欠缴型"情形下因欠缴社会保险费而产生的争议不属于劳动者与用人单位之间的民事纠纷，不应该属于劳动仲裁和法院受理的劳动争议案件的范围。

同时，《社会保险行政争议处理办法》（劳动和社会保障部令第13号）第二条规定："本办法所称的社会保险行政争议，是指经办机构在依照法律 、法规及有关规定经办社会保险事务过程中，与公民、法人或者其他组织之间发生的争议"。该条规定中也提供了明确的法律依据。

（二）对于"自始未缴型"情形下产生的争议而言，其属于劳动争议的范畴，劳动者有权申请劳动仲裁或者向人民法院提起民事诉讼。

首先，在"中断欠缴型"情形下，根据法律规定，只要单位办理了社会保险，在之后的过程中，单位缴纳社会保险费与否均不会阻碍劳动者社会保险待遇的获取。与"中断欠缴型"情形不同，在"自始未缴型"阶段，如果单位不办理社会保险登记而欠缴时，劳动者的保险待遇是无从获取的。换言之，此时单位不履行办理社会保险、及时交纳社会保险费义务的行为直接妨碍了劳动者享受社会保险预期待遇的权利的实现。从而，在这一情形之下，劳动者利益受损、又有资格从单位提出主张或要求，完全合乎前文所述的劳动权利义务体系的概念性要求。从而，劳动争议也就因为劳动权利义务这一"标的"的存在而产生。

其次，现实中的劳动争议情形确实存在，例如：劳动争议的"标的"--" 劳动者"的存在与否。因为，根据法律规定，如果某个体与单位之间不是劳动关系，而是劳务关系等，那么单位是不负有为该个体办理社会保险、缴纳社会保险的义务的，从而该个体也就不成其为权利人，劳动争议自然无从产生。如果某一个体认为自己是单位的劳动者，而单位予以否认，则用人单位是否负有为其缴纳社会保险的义务就成为双方争议的内容。对此，显然需要双方通过申请劳动仲裁或进一步向人民法院提起诉讼加以解决。

而且，上述观点从法院的相关会议纪要中也可以获得支持，山东省高级人民法院《关于印发全省民事审判工作座谈会纪要的通知》（鲁高法〔2005〕201号）第一条第二项规定："因用人单位拖欠社会保险费用引发纠纷的处理问题。会议认为，根据《劳动法》和国务院《社会保险费征缴暂行条例》的规定，按时足额缴纳各种社会保险费用既是用人单位的法定义务，也是法律法规赋予劳动行政部门、税务机构的法定职责，因此，已经参加社会保险统筹的用人单位如果不能按时足额给劳动者缴纳社会保险费用，应由税务机构或者劳动行政部门设立的社会保险经办机构负责征收，这属于行政管理行为，由此产生的争议，应属于行政复议或者行政诉讼的范围，所以凡是用人单位应当依法参加社会保险统筹的，无论劳动者起诉用人单位要求缴纳社会保险费用，还是起诉社会保险经办机构要求发放社会保险金，均不属于劳动争议案件，劳动者可以向当地劳动行政主管部门申请解决。对于用人单位没有参加社会保险统筹的，仍然属于劳动关系双方在履行劳动合同关系中发生的劳动争议，法院可以受理，但根据目前我国社会保险的管理体制，用人单位必须整体参加社会保险统筹，社会保险机构不允许劳动者个人开立帐户，法院在判决中也无法确定社会保险费的缴纳数额，这就造成法院对社会保险费的案件难以执行，因此这类案件目前以暂不受理为宜。"从该规定可以看出，"自始未缴型"与"中断欠缴型"两种情形下产生的争议性质是不同的，前者属于劳动争议，而后者则不属于劳动争议的范畴。

　　作者简介：

姓名：王金龙；性别：男；山东大学法学院法学硕士；单位：山东省莱州市劳动和社会保障局劳动保障监察大队；地址：山东省莱州市光州东路215号；邮编：261400；电话：13695359077；E-mail：wjlzyf@126.com）