——对我国现行工伤赔偿机制的反思
褚玉龙 张素梅
一、我国工伤赔偿机制的现状及工伤赔偿程序
农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。农民进入城市一般从事的是劳动密集型和高风险行业工作，如采矿业、建筑业、新兴制造业等，工伤事故出现非常频繁。党中央、国务院历来非常重视农民工合法权益保障问题，先后出台了一系列政策、法规来保护农民工的合法权益。
但由于我国现行工伤赔偿机制的缺陷，农民工发生工伤后，如未能与用工单位协商解决，等待他们的将是劳动关系确认、工伤认定、劳动能力鉴定、仲裁裁决、司法诉讼等一系列复杂而又漫长的程序。农民工受到伤害后，要想获得工伤赔偿，至少要经过以下12道“马拉松”式的程序：
1、劳动行政部门工伤认定。无论是过去的《工伤保险试行办法》，还是现行的《工伤保险条例》，均规定劳动行政部门的《工伤认定决定》是工伤职工享受工伤待遇或者得到工伤赔偿的前提。
现实中，由于劳动安全监察部门可能对发生事故的用人单位进行罚款，社会保险经办机构也会根据用人单位发生工伤的数量及严重程度而调整用人单位的工伤保险费费率。因此用人单位在职工发生工伤后总是想办法隐瞒或者私了，对于农民工，用人单位更是以不存在劳动关系为由，不愿意主动为其申请工伤认定。因此，工伤认定问题成为农民工工伤赔偿的第一道障碍。
2、劳动争议仲裁委员会对事实劳动关系进行确认。按照现行法律规定，劳动关系受《劳动法》调整，雇佣关系受《民法》、《合同法》调整。农民工与用人单位只有建立了劳动关系、成为用人单位的一员之后，所发生的争议才属于劳动争议，受《劳动法》调整。
因此，农民工提出工伤认定申请后，劳动行政部门首先要求其出具与用人单位存在劳动关系的证明。现实中，用人单位从交纳社会保险、发生劳动事故后便于逃避责任等角度考虑，一般都不愿意与农民工签订劳动合同。受到伤害的农民工要想证明自己与用人单位建立了劳动关系并不是容易的事情。如果农民工无法证明自己与用人单位有劳动关系，用人单位也拒不承认有劳动关系，劳动行政部门对工伤认定申请可不予受理。只有先经过劳动争议仲裁委员会对事实劳动关系进行确认后，劳动行政部门才能作出是否属于工伤的认定。
3、对劳动部门不予受理的决定或者劳动争议仲裁委员会作出的裁决，当事人可以申请行政复议或者提起行政诉讼。根据劳动和社会保障部办公厅《关于当事人对工伤认定不服申请行政复议问题的复函》的规定，当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；另外根据最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》的规定，不服劳动争议仲裁委员会作出的是否为劳动关系的裁决，当事人也可依法向人民法院提起诉讼。
4、当事人不服工伤认定结论申请行政复议。《工伤保险条例》只开列了7种“应当认定为工伤”的情形，3种“视同工伤”的情形，3种“不得认定为工伤或者视同工伤”的情形。13种情形过于原则，国家有关部门对如何认定并无详解，由此既增加了劳动部门工伤认定工作的难度，又使得劳动部门的“自由裁量权”太大。因此当事人对工伤认定结论不服，出现争议就在所难免了。
按照《行政复议法》、《工伤保险条例》的规定，申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对劳动行政部门作出的工伤认定结论不服，可在60日内申请复议，上级劳动行政部门或同级政府在３个月内作出复议结论。
5、不服行政复议决定向基层人民法院提起行政诉讼。如果当事人不服工伤认定的复议结论，还可到法院提起行政诉讼，审限为３个月。
如果当事人未经复议直接起诉，法院必须裁定驳回起诉。当事人对驳回起诉的裁定还可以上诉。因此，如果用人单位规避法律，故意不申请复议直接起诉，无形中又增加了两个程序。
6、当事人若不服法院一审判决或者裁定，还可向二审法院提起上诉，审限为２个月。
另外，根据《行政诉讼法》规定，劳动部门作出是否为工伤的决定后，法院只能审查其具体行政行为程序和实体是否合法，并作出是否撤销的判决，而不能做出认定工伤或不认定工伤的判决。这就出现了：劳动部门不认定工伤——法院撤销劳动部门决定——劳动部门再次不认定工伤——法院再次撤销劳动部门决定……只要劳动部门不认定为工伤，受害者就将陷入一个无可奈何的循环诉讼怪圈。
7、工伤鉴定。经过上述程序，就进入了工伤鉴定环节。工伤鉴定是在申请工伤鉴定的职工被认定为工伤的基础上，在其医疗终结或医疗期满之后，由用人单位、工伤职工或者其直系亲属向设区的市级劳动能力鉴定委员会提出申请，由县以上劳动鉴定委员会对伤者进行评定伤残等级的行为。
鉴定机构在收到劳动能力鉴定申请之日起６０天内对工伤主体作出伤残等级鉴定结论，必要时还可延长３０天。
8、当事人对设区的市级劳动鉴定委员会的鉴定结论不服，可以根据《工伤保险条例》第二十六条规定，向上级劳动鉴定委员会申请重新鉴定。省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。
9、劳动争议仲裁委员仲裁。按照我国现行劳动争议法律的有关规定，职工与用人单位发生工伤待遇方面的争议，在生效的工伤认定、鉴定结论作出之后，当事人向劳动争议仲裁委员会申请仲裁是提起诉讼的前置程序。
10、当事人不服仲裁裁决可向基层人民法院提起一审民事诉讼。劳动争议仲裁委员会作出裁决后，当事人如不在法定期限内向人民法院提起诉讼，仲裁裁决即发生法律效力。
如果有一方不服，“而今迈步从头越”，工伤农民工又不得不走上司法诉讼之路。一审审限为６个月，特别疑难的案件经基层法院院长审批后还可再延长６个月。
11、当事人对一审判决或裁定不服还可提起上诉，二审的审限为３个月。如果一审在程序上有问题，二审还可以发回重审，重审后当事人仍然可以上诉。
12、向人民法院申请强制执行。工伤赔偿判决生效后，用人单位一般不会主动执行，工伤农民工必须申请法院强制执行，这又需要漫长的等待。
工伤农民工经过上面的程序，至少要花费一年左右的时间。如果人民法院根据实际情况再增加其他程序，劳动者获得赔偿的时间又将延长。一些用人单位为了为了逃避工伤赔偿责任，会充分利用现行的劳动争议处理程序冗长这一弊端，恶意利用合法手段损害农民工的权益，他们故意用“程序”来拖垮农民工。往往在法律规定的期限即将届满时才启动下一程序，以延长案件审结时间。
因此，一个普通的工伤赔偿案件，有的要耗3至5年，有的甚至变成没有结果的“无尾案”。不少农民工因为没有足够的时间、精力和财力，不得不忍痛放弃寻求救济，或者只能采取其他极端措施。
综上，我国现行工伤赔偿实行的是“一裁两审”、“劳动仲裁前置”的机制。即发生争议后，当事人必须先到劳动仲裁机构进行仲裁，对仲裁裁决不服的，才可向人民法院起诉。并且劳动关系确认、工伤认定及行政复议均作为劳动仲裁的独立前置程序。
二、我国现行工伤赔偿机制的弊端
我国现行工伤赔偿机制，除了具有上述程序繁琐、复杂、冗长，解决过程周期长、成本高，使受伤害的劳动者尤其是农民工得不到及时有效救济的缺陷外，还明显存在以下的弊端：
1、劳动仲裁与诉讼程序脱节，导致人力、财力和司法资源的浪费
按照现有法律规定，工伤赔偿案件经过仲裁后，一旦当事人提起诉讼，法院的审理工作就必须重新开始，裁决书就不发生效力，原有的仲裁实际上成为一纸空文。而且根据最高人民法院的司法解释，当事人不服仲裁裁决提起诉讼的劳动争议案件，人民法院不得作出维护或撤销仲裁裁决书的裁定和判决。事实上造成了仲裁环节的完全多余，造成仲裁资源的巨大浪费。
另外劳动争议仲裁委员会作出裁决生效后，一方当事人不履行，另一方当事人向人民法院申请强制执行时，人民法院对据以执行的《仲裁裁决书》也还要进行实质性的审查。国家通过立法把劳动争议仲裁这样一个裁决质量不高、效力不大的劳动争议处理方式作为法院诉讼的前置必经程序，无疑是人为的延长了农民工的维权期限，扩大了农民工的维权成本。
2、劳动仲裁委员会的裁决权不能受到有效监督
根据最高人民法院《关于审理劳动争议案件诉讼当事人问题的批复》以及劳动保障部《关于劳动争议仲裁委员会不当行政被告的通知》的精神，如果劳动争议仲裁委员会在处理案件过程中有不当之处，当事人对处理结果不服起诉的，只能以对方当事人作为被告，劳动争议仲裁委员会不能作为行政诉讼的被告人。在政诉讼体制上不能对劳动争议仲裁委员会及其仲裁员进行有效的法律监督和制约，容易使仲裁委员会不受任何制约，我行我素，客观上为其腐败提供了条件。
3、不符合解决劳动争议程序设置的国际通例
世界多数国家和地区或者没有劳动仲裁制度，或者把劳动仲裁作为解决劳动争议的选择性程序，都未实行“劳动仲裁前置”制度。我国现行“劳动仲裁前置”制度不符合解决劳动争议程序设置的国际通例，不利于我国与世界经济的接轨和融合。
4、劳动争议仲裁的申诉时效制度不合理
国务院1993年7月6日发布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第二十三条规定仲裁申诉时效为六个月；1994年7月5日颁布的《劳动法》第八十二条规定，劳动者必须在权利被侵害之日起60日内申请劳动仲裁，没有正当理由超过此60日期限，则劳动争议仲裁委员会不予受理。在如此短的60日期限届满之后，劳动者就丧失了申请仲裁的权利，进而丧失了向法院提起诉讼寻求终极司法救济的权利，这显然不利于对劳动者权益的保护，与劳动法的立法宗旨不符。
三、对重构我国劳动争议解决机制的设想
为使工伤赔偿能够得到及时解决，为工伤农民工维权开辟一条绿色通道，重构现行的劳动争议解决机制势在必行。笔者建议将来修改有关劳动法律、法规时，对现行工伤赔偿机制作如下修改：
1、建立“或裁或审”、裁审自主选择的制度
劳动争议（包括工伤赔偿）发生后，当事人可以选择仲裁，也可以选择诉讼，但申请仲裁必须由劳动争议双方协商一致，达成书面申请仲裁协议。
受伤职工提起仲裁申请后，劳动争议仲裁委员会有权直接对受伤职工是否与用人单位有劳动关系进行确认，有权直接进行工伤认定，也可以直接委托法定鉴定机构对伤者进行伤残等级评定。符合工伤标准的按照劳动法的有关规定作出裁判；不构成工伤的，裁定驳回申请，告知其向人民法院起诉。人民法院可以按照人身损害赔偿的有关规定作出判决。
2、在人民法院内部设立劳动法庭，专门负责处理劳动争议案件
由于劳动争议案件的特殊性，建议在人民法院内部设立劳动法庭，专门负责处理劳动争议案件，并赋予法院受理劳动争议案件的相应职权，如对劳动关系的确认权、工伤的直接认定权等。把劳动关系的确认、工伤认定及赔偿放在一块处理，就会减少程序，大大缩短受伤农民工的维权期限，降低农民工个人的维权成本和司法机关的办案成本。
3、申请仲裁的期限由现在的60日变为一年
将现行工伤仲裁期限６０天修改为一年，其他劳动争议案件参照普通民事案件，诉讼时效修改为两年，并同时可适用《民法通则》时效中有关中断、中止、延长的规定。
农民进城务工是对社会进步的贡献，维护农民工合法权益是全社会的应尽的共同责任，笔者呼吁各维权部门要确实给予农民工权益更多的关注，更好地履行职责。农民工维权案件要实现法律效果与社会效果的有机统一，真正做到公正、公平、快捷，努力构建社会主义和谐社会，不再让农民工既流血又流泪。
