重构公务员收入机制是关键 作者：廊坊市财政局   李德华、杜澄泉、翟雅静

从2006年7月1日起，公务员基本工资已在全国范围内统一，相同职务、相同级别公务员的基本工资标准国内是完全一致的。与此同时，启动津补贴清理规范工作。目前绝大多数地方已经结束了津补贴的规范工作。但是，改革后的公务员工资收入分配仍然存在不少问题，需要继续推进改革。 津补贴问题依然严重 公务员收入内部失衡，津补贴差距很大。此次津补贴改革，其根本目标是规范秩序，缩小地区和部门差距。改革有效地遏制了津补贴发放混乱的现象。但是，由于改革是在承认既得利益的基础上进行的，特别是津补贴新标准主要是由各地自主确定的，在我国区域发展很不平衡的情况下，各地“各吹各的号，各唱各的调”，有钱就涨，没钱不涨，钱多多涨，钱少少涨，因此津补贴形成了更加严重的地域差异。 从横向区域看，一般表现为北方低于南方，西部少于东部。例如，在经济发达省份执行的是津补贴每年6万多元的标准，而在中西部省份，执行最高标准的城市每年也不足3万元，绝对额相差3万多元。从纵向层级看，基本上呈现出从中央、省到市、县依次递减的格局。据了解，有的中西部省份省级每年2万多元，市级1万多元，县级几千元。省、县的差别近7倍。这样的结果与改革“缩小差距”的初衷相去甚远，也完全不符合《劳动法》按劳分配、同工同酬的法理精神。工作在经济落后地区的公务员、特别是基层地方公务员心理不平衡在所难免。 外部不协调，没有统筹考虑其他社会成员。此次公务员工资改革“单兵突入”，其他社会群体没有从这次“涨工资”中受益，或受益有限，拉大了公务员与社会其他阶层的收入差距。 在供养人员内部，也没有实现同步同幅改革。工资改革第一步，把事业单位的基本工资纳入了较低档，而第二步事业单位的绩效工资和津补贴改革却迟迟不见出台。事业单位人员在工作性质、工作量上与多数公务员没有本质的区别，只是在编制身份上不同。改革不同步，造成事业单位人员心理落差很大，也给干部的轮岗交流造成了很大困难。特别是没有把义务阶段的中小学教师纳入进来，引发教师的不满情绪。 许多事业单位退休人员在不能享受退休公务员的津补贴的同时，退休费也未随之增加。针对这种情况，多数地区均采取了事业单位“预增发”政策，如在河北，预增发标准为同级机关公务员提标额的70%；离退休人员补贴水平分别为在职人员津贴补贴水平的80%和70%。但随着时间的推移，这种“预增发”政策效力显失，事业单位人员亟须一个明确的改革方案。 收入体系设置不合理，津补贴所占比例偏高。一些地方的津补贴甚至明显高于基本工资，甚至数倍于基本工资。这显然有违“基本工资”与“津补贴”设置的初始本义。基本工资是保障公务员基本生活需要的，而津补贴则是一种补充手段，现在比例倒挂，不仅会加大社会对公务员收入的猜想和质疑，而且各地津补贴差距大，进一步拉大了公务员的收入差距，加大了今后对公务员收入的调控难度。 平均化现象依然存在，激励作用不明显。主要表现在收入分配中激励性部分比例较低，不能做到以岗定薪、岗变薪变，难以体现效率与公平的关系。公务员收入分配制度改革能主要由各地自主推进吗? 改革权责不应全部下放地方 本次津补贴改革，主要由各地自主进行。中央仅有一个原则性的指导意见，划了一个范围，平均值不能低于2.1万元，不能高于4万元：职务级别标准垂直压缩率不超过2。中央对津贴补贴标准有个核算公式：省直机关津贴补贴标准=(省会城市平均标准十全省平均标准)/2。各省方案中，一般对所辖地市划分了几个津补贴档次，为防止互相攀比，也采取了相应手段：一是财力性转移支付，一个地方津贴补贴越高，省对其分配财力性转移支付系数越低；二是调节基金，如果某地想取得较高档次的津补贴，则需向上级交纳一定比例的调节基金，用于对落后地区的补助。 这些措施过于原则化，存在两个问题：一是不科学，无论是调控范围的确定、省直津补贴核算公式、档次的划分，所测算的依据都过于简单，所选取的参数更是五花八门，极不统一，导致一定程度上的不可比。二是流于形式，财力性转移支付、调节基金的设置，与各地津补贴改革所需的大量资金相比，数量极小，不足以抑制下级政府提高津补贴档次的冲动。正因为此，尽管中央一再强调不要攀比，要尽量缩小差距，还是未能避免明显的区域差距和层级差距。这说明，将改革权责全部下放给地方的做法本身欠妥。对于纵向的层级差距问题，可以采取“自下而上，以省为主”的原则，省提出意见，据以平衡；而横向的区域差距问题，中央应该承担更多的责任。这是因为，我国区域经济不平衡与以往的倾斜发展政策不无关系。在收入再分配环节，应该注重公平因素，向落后区域适当倾斜，而这只能由中央来进行。 重构公务员工资水平决定公务员工资水平的几项基本要素。《公务员法》明确规定：公务员的工资水平应与国民经济发展相协调，与社会进步相适应。但此规定过于笼统、宽泛，缺乏可操作性。确定公务员的工资水平，必须着重考虑以下因素： 一是与国民经济实现动态增长。经济发展时，工资随之增长，使公务员及时享受经济发展成果；经济衰退时，工资随之下降。二是在公务员内部要实现平衡。既要充分考虑其区域经济发展状况，允许差距的存在，使相对发达地区享受大部分发展成果，落后地区承担大部分落后责任；又要考虑公平，缩小差距，发达地区也要承担一部分落后责任，落后地区也享受一部分发展成果。在思路上，以中央为例，其水平应该是各省平均水平；省直应该是全省各市平均数，以此类推。三是与其他社会群体的收入相协调。 建立公务员工资调查制度，建立公务员收入监控机制。我国不仅尚未建立某些根本性的制度，而且一些局部性、技术性的制度，如收入申报制度、公务员储蓄实名制等也没有实质进展。应切实加大工作力度，建立有效的监控机制，规范公务员职务消费行为。 建立正常稳定的调资机制。公务员工资改革要匀称、适度，不搞“运动式”调整，实现调资正常化，以减少社会震动。 调整公务员工资，必须履行民主程序。公务员所行使的公共权力来源于人民的授权，所领取的工资来自于纳税人的税款，因此，公务员如果自行加薪，相当于未经法定程序擅自从国库里为自己捞钱。公务员自己设定工资标准的行为是违法的。 在美国，公务员要求涨工资，首先要经过参、众议院三分之二多数的批准，然后还要由全国超过四分之三的州议会批准，而且奉行着“谁提出涨工资，不给谁涨工资”的原则，即由本届议会和政府通过的加薪法案不能自己受益，只能让下任官员受益。 我国公务员工资标准制定后，必须广泛征求社会各界意见，并必须提请人大审议，实现公务员工资的法制化、民主化。 缩小津补贴的比例，适当增加绩效因素。建议将一部分津贴补贴纳入基本工资，适当提高法定基本工资标准。