检法两家联手解决受伤职工的权益保护问题——刘自荣诉米泉市劳动人事社会保障局工伤认定抗诉案

江南水乡栖身之所 2021-11-15 09:04

检法两家联手解决受伤职工的

权益保护问题

——刘自荣诉米泉市劳动人事社会

保障局工伤认定抗诉案

蔡小雪

最高人民检察院（以下简称最高检）就刘自荣诉新疆维吾尔自治区米泉市劳动人事社会保障局(以下简称米泉市劳动局)工伤认定一案，对新疆维吾尔自治区高级人民法院（以下简称新疆高院）作出(2006)新行再字第2号再审行政判决，向最高人民法院（以下简称最高法）提出抗诉。该案立案后，庭里指定我为该案的审判长，李德申、吴景丽两位法官参加合议，李德申具体承办。

我在分给李德申法官之前，将该案卷宗里的材料粗略地浏览一遍，材料中反映出三个问题：一是该案经过三级法院多次审理判决、判决结果相左；二是该案跨越十多年，有关工伤认定的法律规范进行过三次变化；三是案情相对复杂。

因我之前起草过不少有关工伤认定方面的请示、答复，查阅过相关法律、法规及相关文章，还专门阅读了有关社会法方面的文章，了解到社会保障方面的法律规范，属于社会法的范畴。她与民法、行政法所强调的重点不同，民事保险法律规范强调的是对价关系，行政法强调的是管理关系，社会法强调的是保护弱势群体的生存权。根据我国宪法第45条、劳动法第1条及有关工伤保险的法律规范规定，在处理工伤保险问题中，突出了对职工权利的保护，偏重职工的权利和用人单位的义务。可以说，有关工伤保险的立法是以职工为权利本位，以用人单位为义务本位。因此，在有关工伤保险法律规范中规定“应当认定工伤”不明确的，应当从宽适用。在对有关规定中的“工作原因”、“工作场所”、“工作时间”存在缩小解释与扩张解释都有一定道理时，应适用扩张解释；有关不认定“不得认定为工伤或者视同工伤”的情形，应当从严解释，这才更符合我国宪法的基本精神。我将该案交给他后，告诉了我的这一观点，他同意我的这一观点。他在审理该案时，以此为审理该案的指导思想。

李德申法官细则梳理了案情、理清争议的焦点和法律适用上的难点问题，在此基础上写出了该案的初步审查报告并提交给合议庭。该报告具体内容如下：

申诉人(一审原告、二审被上诉人、再审申请人):刘自荣，原系新疆维吾尔自治区米泉市铁厂沟镇煤矿三矿副矿长。

被申诉人(一审被告、二审上诉人、再审被申请人):新疆维吾尔自治区米泉市劳动人事社会保障局，现更名为米东区劳动 人事社会保障局。

原审第三人:新疆维吾尔自治区米泉市铁厂沟镇第三煤矿。

经审查认定如下事实：2001年1月7日，米泉市铁厂沟镇三矿副矿长刘自荣得知该矿井下三水平三米八煤层第三采仓仓顶被拉空，仓顶拉空将会给煤矿生产安全带来隐患且炮工也无法下井生产，拉空仓工人按规定也将被单位处罚。2001年1月8日晚10时左右，刘自荣与炮工余远贵一起在工人周天清的宿舍内，将瞬发电雷管改制成延期电雷管时，雷管爆炸，将刘自荣的左手拇指、食指、中指炸去，无名指受伤。事发后，铁厂沟镇煤矿立即将刘自荣送往医院救治，并承担了刘自荣的全部医疗费用。2001年3月21日，铁厂沟镇煤矿与刘自荣达成赔偿协议，由铁厂沟镇煤矿给刘自荣一次性补助15000元的今后生活费、营养费。2001年4月9日，刘自荣向米泉市劳动人事社会保障局(以下简称米泉市劳动局)申请工伤认定。2001年4月25日，米泉市劳动局作出不予认定工伤决定。刘自荣不服，申请昌吉回族自治州劳动人事局复议，昌吉回族自治州劳动人事局维持了米泉市劳动局不予认定工伤决定。刘自荣不服，向米泉市人民法院提起行政诉讼，米泉市人民法院以( 2001 )米行初字第14号行政判决撤销了米泉市劳动局作出的不予认定工伤决定。2001年10月20日，米泉市劳动局重新作出米劳人职安(2001)第1号工伤认定通知书，不予认定工伤。刘自荣不服，又向米泉市人民法院提起行政诉讼，米泉市人民法院又以(2002)米行初字第2号行政判决撤销了米泉市劳动局米劳人职安字(2001)第1号工伤认定通知书。2002年7月3日，米泉市劳动局再次作出米劳人字(2002) 24号《关于不予认定刘自荣为工伤的决定》(以下简称第24号《决定》)。不予认定工伤的主要理由有两点：一是刘自荣改造电雷管的行为未经领导指派，属个人私自制造行为，且不在工作时间和工作区域内，不符合劳部发(1996) 266号《企业职工工伤保险试行办法》(以下简称《工伤保险试行办法》)第八条(四)款及其他条款的规定;二是刘自荣与炮工余远贵的行为违反了《民用爆炸物品管理条例》和公安部2001年8月28日《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》，是一种非法制造爆炸物的行为，属违法行为，依据《工伤保险试行办法》第9条第(1)项“犯罪或违法的”不予认定工伤。刘自荣不服，再次向米泉市人民法院提起诉讼，请求撤销第24号《决定》。

2002年9月29日，米泉市人民法院作出(2002)米行初字第9号行政判决认为，该院于(2002)米行初字第2号行政判决以适用法律错误，对米泉市劳动局(2001)米劳人职安字第1号不予以认定工伤通知予以撤销。首先，米泉市劳动局在此通知中没有认定事实。其次，漏用了相关的法律、法规，而第24号《决定》对刘自荣负伤的事实进行了认定，同时，对不予以认定工伤的理由作出了改变。改变了主要事实或主要理由的，不属于《行政诉讼法》第55条规定的情形。故米泉市劳动局又重新作出相同结论的决定不违反该条的规定。米泉市劳动局对刘自荣重新作出不予认定为工伤的决定，其理由有二点，一是不在工作的时间和区域内，因不安全因素所受伤，二是刘自荣的行为属违法行为。公安部《关于对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》中明确答复，对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为不应定性为非法制造爆炸物品。因此，米泉市劳动局第二项不认定工伤的理由缺乏法律依据不能成立。我国制定劳动法的目的之一是为了保护劳动者的合法权益，刘自荣改制雷管的行为从根本上说与企业利益相关，是为了避免煤矿生产安全上存在隐患，是从事与企业有利的行为。既使不在工作的时间和区域，只要刘自荣的行为不构成违法、犯罪或蓄意违章，则应对其认定为工伤，享受相应的待遇，因此，米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤的理由不能成立。所适用的相关的法律、法规条款错误。依据行政诉讼法第五十四条第二项之规定，判决:撤销米泉市劳动局第24号《决定》。米泉市劳动局不服，提出上诉。

2002年12月18日，昌吉回族自治州中级人民法院（以下简称昌吉中院）作出( 2002)昌中行终字第32号行政判决认为，米泉市劳动局所作的第24号《决定》，对刘自荣受伤的基本事实认定清楚。刘自荣身为煤矿副矿长，理应严格遵守国家关于爆炸物品的管理规定，但其与所管理的炮工在工作之余私自改制延期雷管，造成人身伤等，其改制雷管的行为不但是在非工作时间和非工作区域内，且严重违反了国家有关的安全生产的规定，具有一定的社会危害性。根据《工伤保险试行办法》第9条1款之规定，不应认定为工伤，米泉市劳动局对刘自荣的工伤申请所作的认定决定，认定事实清楚，适用法律正确，决定程序合法，原审判决予以撤销属于适用法律错误，米泉市劳动局的上诉理由成立，予以支持。依照行政诉讼法第61条1款(2)项之规定，判决:撤销米泉市人民法院(2002)米行初字第9号行政判决;维持米泉市劳动局第24号《决定》。

刘自荣不服(2002)昌中行终字第32号行政判决，向昌吉中院申请再审，该院以(2003)昌中行监字第5号驳回再审通知书驳回了刘自荣的再审申请。刘自荣又向新疆高院申请再审，该院以(2005)新行监字第4号行政裁定书裁定中止原判决的执行，由其对本案提审。

2006年5月17日，新疆高院作出(2006)新行再字第2号行政判决认为，本案中刘自荣身体受到伤害是不争的事实，其受伤的时间和地点固然在工作时间和工作区域之外，但其改制雷管行为的目的是为了第二天的工作准备，与其工作是有关联的。作为副矿长，对于如何安排工作是有一定职权的，不是必须经过矿长的同意。但是，是否在工作时间和工作区域不是本案的争议所在，本案争议的关键是刘自荣行为的定性。根据公安部公治办[2002] 867号《关于将瞬发宙管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》，在没有任何防护条件下将瞬发雷管改制为延期电雷管，属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，不应定性为非法制造爆炸物品的行为。刘自荣身为煤矿副矿长，具有煤矿特种作业人员操作资格。作为专业的放炮工，理应严格遵守国家有关爆炸物品的管理规定，其改制雷管的行为虽然不构成非法制造爆炸物品的行为，但也属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，具有一定的社会危害性。《民用爆炸物品管理条例》对爆破器材的使用有严格的限制性规定，无论是使用雷管的企业和操作人员均有义务严格遵守。刘自荣称其依照企业惯例进行操作，作为煤矿特种作业人员，不应以企业惯例来对抗国家的强制性规定，且其改制雷管的行为是为了避免工人因工作失误受到处罚，而不是为了企业的合法利益或重大利益。一审法院将此种行为认定为系为了避免煤矿生产安全上存在隐患，是从事与企业有利的行为显属不当。刘自荣在申诉过程中提供了周天清的证词，证明该煤矿一直将瞬发雷管改为慢发，同时也是由矿长指派而为。由于周天清在米泉市劳动局工伤认定调查中也有相关的证言证词，现以刘自荣对其威胁利诱导致其向米泉市劳动局提供了虚假的证词为由要求采纳现有证词，但其未提供相应证据证明刘自荣的威胁利诱行为存在，故该院对周天清的证词不予采纳。米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤的理由充分，适用法律法规正确。原一审法院适用法律错误，二审法院予以改判是正确的。该院依据行政诉讼法第61条第(1)项的规定，作出（2006）新行再字第2号行政判决:维持昌吉中院( 2002)昌中行终字第32号行政判决。

最高检的抗诉书中认为，新疆高院(2006)新行再字第2号行政判决(以下简称终审判决)认定“米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤的理由充分，适用法律法规正确。”属于认定的基本事实缺乏证据证明。

1、米泉市劳动局第24号《决定》第一条认定刘自荣不属工伤认定事实证据不足，适用法律错误。

第一，煤矿仓顶拉空，对煤矿安全造成隐患，且炮工无法下井工作，对生产造成影响这一事实客观存在。虽然刘自荣改制慢发雷管有避免工人因工作失误受到处罚的因素，但从根本上说是其身为副矿长为保证生产正常进行，为了避免煤矿生产安全上存在隐患，与其工作相关联，是从事于企业有利的行为。既使不在工作的时间和区域，只要刘自荣的行为不构成违法、犯罪或蓄意违章，则应对其认定为工伤，享受相应的待遇。终审判决认定刘自荣改制雷管的行为是为了避免工人因工作失误受到处罚，而不是为了企业的合法利益或重大利益属认定事实的证据不足。

根据《工伤保险试行办法》第8条规定，职工由于下列情形之一负伤、致残、死亡的，应当认定为工伤：(一)从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下，虽未经本单位负责人指定但从事直接关系本单位重大利益的工作的；(四)在生产工作的时间和区域内，由于不安全因素造成意外伤害的，或者由于工作紧张突发疾病造成死亡或经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的。该条规定是应当认定工伤的几种情形，据此刘自荣应依据该条第一款规定定为工伤。

第二，《工伤保险试行办法》第9条规定：“职工由于下列情形之一造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤: (一)犯罪或违法; (二)自杀或自残; (三)斗殴; (四)酗酒; (五)蓄意违章; (六) 法律、法规规定的其他情形。”该规定的是不应当认定工伤的几种情形。而米泉市劳动局第24号《决定》适用《工伤保险试行办法》第8条(4)项情形，对刘自荣不予认定工伤，并未排除其他应认定工伤的情形，适用法律错误。

2、米泉市劳动局第24号《决定》第二条不认定刘自荣工伤的理由，适用法律错误。

公安部《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》规定将火雷管改为电发雷管属非法制造爆炸物行为，而刘自荣与余远贵等人是将瞬发电雷管改制为延期电雷管，不符合该批复规定情形。公安部公治办[2002] 867号《关于将瞬发雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》中明确答复，对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为不应定性为非法制造爆炸物品。终审判决对刘自荣将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为不应定性为非法制造爆炸物品进行了确认。既然刘自荣的行为不应定性为非法制造爆炸物品，其行为就不构成违法或犯罪。米泉市劳动局第24号《决定》适用公安部《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》和《工伤保险试行办法》第9条第(1)项的规定认定刘自荣不属工伤，适用法律错误。终审判决先认定“改制雷管的行为属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，具有一定的社会危害性。”，从而认定“米泉市劳动局认定刘自荣不属工伤的理由充分，适用法律法规正确。”是错误的。

3、终审判决适用法律错误。

人民法院审理行政案件，主要是对行政行为的合法性进行审查，具体来说主要是审查行政机关做出的具体行政行为所依据的事实证据是否充分，适用法律法规是否正确。具体行政行为有主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权五种情形之一的，根据《行政诉讼法》第54条的规定应判决予以撤销。本案终审判决已认定刘自荣改造电雷管行为，不属非法制造爆炸物品行为，也就对米泉市劳动局第24号《决定》中不认定刘自荣工伤的一条理由予以了否定，按照法律规定应当判决予以撤销。

综上所述，新疆高院(2006)新行再字第2号行政判决认定事实与适用法律均有错误。最高人民检察院根据《行政诉讼法》第64条之规定，向我院提出抗诉，请求依法再审。

我院经审查，依法作出（2011）行抗字第5号行政裁定：本案由我院提审；再审期间，中止原判决的执行。

合议庭第一次合议中决定到当地听证，直接听取当事人的意见。理由有三：其一，此案是最高察抗诉案件，案情相对复杂、影响较大；其二，一审判决与二审判决结果完全相反，需查明前后判决的分歧焦点问题；其三，若没有直接听取当事人的意见，难以对原审判决认定的事实做到内心确认，也难以使当事人对将要作出的判决信服。

听证中，我们对米泉市劳动局第24号《决定》是否合法重点 需要查明两个问题：

（一）刘自荣改制慢发雷管的行为，是否基于工作原因或者为了企业的利益？

米泉市劳动局第24号《决定》不认定刘自荣为工伤的理由之一是，改造电雷管的行为未经领导指派，属个人私自制造行为，且不在工作时间和工作区域内。2001年1月8日晚10时左右，刘自荣与炮工余远贵一起在工人周天清的宿舍内，将瞬发电雷管改制成延期电雷管时，雷管爆炸，将刘自荣的左手拇指、食指、中指炸去，无名指受伤。在一般情况下，晚10时左右，不属于上班时间。刘自荣在听证会中说：“我得知该矿井下三水平三米八煤层第三采仓仓顶被拉空，仓顶拉空将会给煤矿生产安全带来隐患且炮工也无法下井生产后（因瞬发雷管只能产生一个断面,不能消除仓顶被拉空；延发雷管可以有几个断面的爆炸，可以有效消除仓顶被拉空），我作为米泉市铁厂沟镇三矿副矿长，对于改制雷管具有一定的职责需要和工作经验，其基于煤矿正常生产的需要，与其他炮工一起在工人宿舍内将瞬发电雷管改制成延期电雷管，其间因雷管爆炸而受伤。”他在听证中的陈述与一审卷中的陈述一致，其他参加人亦有相同的证言，后有个别工人改口，但刘自荣的陈述内容占有优势，故应认定。上述事实中，尽管不能排除具有避免工人因工作失误遭受处罚的因素，从根本上来讲，系刘自荣为煤矿的利益而受到事故伤害。

此外，在听证会上，刘自荣还称：“我们没有严格的工作时间和工作场所,以前出现这种情况都是在各自宿舍改制雷管。”其他当事人对此没有反驳。换言之，将刘自荣受伤场所认定在“工作时间和工作场所之外”，证据亦不够充分。因在劳动关系上，用人单位处于管理者的强势地位，职工处于被管理者的弱势地位，客观上两者之间的地位是不平等的。为了充分保护受伤职工的合法权益，国务院2003年4月27日公布，2004年1月1日施行的《工伤保险条例》第19条第2款规定：“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”尽管该条例是在被诉行政行为发生之后实施的，但此原则符合处理工伤认定案件的规律，新疆高院再审发生在该条例施行之后，故可以适用该原则。根据该原则，被申请米泉市铁厂沟镇第三煤矿和被告均提供不出否定刘自荣这一诉说，也就意味着，刘自荣的诉说成立。

《企业职工工伤保险试行办法》第9条第（1）项规定，从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下，虽未经本单位负责人指定但从事直接关系本单位重大利益的工作的，应当认定为工伤。刘自荣虽未经米泉市铁厂沟镇第三煤矿矿长直接指定，但刘是本厂副厂长具有一定的领导职权和责任，当出现给煤矿生产安全带来隐患且炮工无法下井生产的情况时，其具有一定的决定权。从刘改制雷管的行为，直接关系本单位重大利益的工作，参照上述规定以及结合申诉人刘给煤矿生产安全带来隐患且炮工也无法下井生产自荣受伤的事实，认定本案申诉人刘自荣为工伤，具有一定的事实和法律依据。

（二）刘自荣改制慢发雷管的行为是否属于违法行为

米泉市劳动局第24号《决定》不认定刘自荣为工伤的理由之二，是刘自荣与炮工余远贵的行为违反了《民用爆炸物品管理条例》和公安部2001年8月28日《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》，是一种非法制造爆炸物的行为，属违法行为，依据《工伤保险试行办法》第9条第(1)项的规定，“犯罪或违法的”不予认定工伤。国务院1984年1月6日发布的《民用爆炸物品管理条例》第9条第3款规定：“任何单位未按照前款规定办理批准手续的，一律不准生产爆破器材。严禁个人制造爆破器材。”该条例中对生产中使用爆破器材未有禁止性规定。公安部《关于对未经许可将火雷管改为电发雷管的行为如何处理问题的批复》答复，将火雷管改为电发雷管属非法制造爆炸物行为。但公安部公治办[2002] 867号《关于将瞬发雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》中进一步指出：“雷管中含有猛炸药、起爆药等危险物质，在没有任何防护的条件下将瞬发电雷管改制为延期电雷管，属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，不应定性为非法制造爆炸物品的行为。对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为不应定性为非法制造爆炸物品。” 鉴于该文件在一定意义上属于对《民用爆炸物品管理条例》有关规定的解释性意见，在听证会上，米东区劳动局未提供刘自荣将瞬发电雷管改制成延期电雷管的行为，属于法律、法规及规章规定的禁止的制造爆破器材行为。该行为亦不在《民用爆炸物品管理条例》第9条第3款规定所禁止的制造爆破器材行为之列。故终审判决对刘自荣将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为不应定性为非法制造爆炸物品进行了确认。应说明米泉市劳动局第24号《决定》，适用法律、法规错误。

虽《意见》中提到，雷管中含有猛炸药、起爆药等危险物质，在没有任何防护的条件下将瞬发电雷管改制为延期电雷管，属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为。但《意见》和米泉市劳动局第24号《决定》均未指出，此类行为具体违反哪一法律、法规及规章的规定，因此，说刘自荣改制雷管行违法为依据不足。同时需要指出，在工伤认定程序和法院的审理程序中，刘自荣多次提到，其将瞬发雷管改制为延期电雷管，是依照该企业惯例进行操作。该企业对改制雷管没有要求，以前都是老板（指矿长）亲手交给工人的。他就是我们的师傅，我们做慢发必须要用导火索，瞬发是电控制。我们改制雷管就是需要延迟时间爆破，老板购买的导火索，谁需要给谁去做。在庭审和听证中，其他当事人对此说法，未予以否认。从中可以说明，该企业没有者方面的规章制度，也未对其职工进行过有关安全使用雷管等方面的教育，职工亦不清楚有关法律、法规及规章，客观上，同意进行改制雷管的行为。当此类事件发生后，其责任不在职工，而在企业。

从充分保护职工的合法权益考虑，对《工伤保险试行办法》第9条第(1)项规定中的“违法”，应当作限缩性解释，应当解释为，职工故意违法有关法律、法规及规章的规定。因刘自荣主观上没有故意，故不宜认定“违法”。正因刘自荣改制雷管的行为，不能认定为“违法”,亦就不能适用《工伤保险试行办法》第9条第(1)项的规定，将其排除在工伤之外。

通过听证，我们认为，该案的事实已经查清，与原审判决认定的事实基本一致。同时，内心确信刘自荣改制雷管的行为，应当认定工伤。

在听证中，我们了解到第三人米泉市铁厂沟镇第三煤矿已破产，老板不知下落。也就意味着，即使认定因刘自荣改制雷管受伤属于工伤，但补偿金难以落实到位。我在与新疆高院行政庭庭长交换意见中特意说道：“如果我院判决认定刘自荣改制雷管受伤属于工伤，刘自荣的工伤补偿款很难落实。为了解决受伤职工的困难，有的法院通过民政部门给予受伤职工困难救助，免费提供医疗保险。”

听证返回北京后，合议庭进行了第二次合议，合议庭成员一致认为，《企业职工工伤保险试行办法》第8条第（1）项规定，从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下，虽未经本单位负责人指定但从事直接关系本单位重大利益的工作负伤、致残、死亡的，应当认定为工伤。刘自荣作为米泉市铁厂沟镇第三煤矿副矿长，其基于煤矿正常生产的需要而与其他炮工一起在工人宿舍内将瞬发电雷管改制成延期电雷管，并因雷管爆炸而受伤，尽管其中不能排除具有避免工人因工作失误遭受处罚的因素，但该行为显然与本单位工作需要和利益具有直接关系，符合《企业职工工伤保险试行办法》第8条第（1）项规定的情形。公安部《关于对将瞬发电雷管改制为延期电雷管的行为如何定性的意见》认为，雷管中含有猛炸药、起爆药等危险物质，在没有任何防护的条件下将瞬发电雷管改制为延期电雷管，属于严重违反国家有关安全规定和民爆器材产品质量技术性能规定的行为，不应定性为非法制造爆炸物品的行为。参照上述规定，本案刘自荣将瞬发电雷管改制成延期电雷管的行为，不属于《企业职工工伤保险试行办法》第9条第（1）项规定的 “犯罪或违法”情形。原米泉市劳动局作出第 24号《决定》的理由和依据，与本案事实和有关规定不符，本院不予支持。新疆高院（2006）新行再字第2号行政判决认定刘自荣改制雷管行为是为了避免工人因工作失误受到处罚，而不是为了企业的合法利益或重大利益，并据此判决维持昌吉回族自治州中级人民法院( 2002)昌中行终字第32号行政判决，属于认定事实证据不足，适用法律不当，应予纠正。最高察抗诉理由成立，本院予以采纳。

最高法于2013年3月22日作出（2011）行提字第15号行政判决，根据《行政诉讼法》第54条第（2）项、第61条第（2）项之规定，判决如下：1、撤销新疆高院作出的（2006）新行再字第2号行政判决；2、撤销昌吉中院（2002）昌中行终字第32号行政判决；3、维持米泉市人民法院（2002）米行初字第9号行政判决；4、乌鲁木齐市米东区人力资源和社会保障局应在收到本判决之日起两个月内重新作出具体行政行为。

如何准确把握工伤认定的标准，一直是人民法院审理工伤认定行政案件的难点。该案涉及对不得认定工伤的情形如何掌握、本单位利益如何界定等工伤认定中的疑难问题。最高法判决，从维护受伤职工切身利益的立法宗旨出发，对于不予认定工伤的情形，采取了从严掌握原则，明确了对职工因单位工作需要，在非工作场所从事危险工作而受伤，即使存在一定违规，仍应认定该工作与本单位重大利益具有直接关系，从而应予认定工伤的原则。该案判决充分彰显了工伤保险的立法精神，对于工伤认定行政案件裁判尺度的把握和统一，具有重要的示范意义。

为纪念中国行政诉讼30年，2018年中国法学会行政法学研究会、法律出版社·《中国法律评论》、中国政法大学法治政府研究共同发起案例评选活动中，将该案被评为推动中国法治进程的十大行政诉讼典型案例。

最高法判决后，刘自荣因该制雷管受伤被认定为工伤、伤残六级。刘经申请劳动仲裁、提起劳动争议诉讼等程序后，2017年5月，法院判决米泉市铁厂沟镇煤矿向刘自荣支付工伤待遇等。因该煤矿未依法缴纳工伤保险，且其营业执照早已被吊销，根本没有可供执行的财产，2017年7月，该民事判决被法院裁定执行终结。刘自荣虽然胜诉了，但拿不到工伤赔偿款。刘自荣认为，其不能够得到有效赔偿是由于人社局未及时认定工伤造成的，遂于2018年3月向法院提起行政诉讼，要求人社局就其工伤保险待遇承担赔偿责任。法院一审、二审、再审均未支持他的诉讼请求。2020年4月，刘自荣向检察机关申请行政诉讼监督。乌鲁木齐市检察院经审查初步认为，法院行政判决并无不当。此时案件陷入困境，煤矿无法赔偿，人社局又不应赔偿，刘自荣工伤保险待遇陷入无人支付的尴尬境地。最高检在乌鲁木齐市检察院挂职副检察长的胡正文同志，给我打电话询问我，有何好方法解决此问题。我说：“可以通过民政部门给予其困难救助，免费提供医疗保险的方式予以解决。”胡文正说：“他们做过尝试，因民政部门按照规定发放的救济款远远低于刘自荣的期望值，问题始终未解决。”胡接着说：“《社会保险法》第41条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。此案是否可以根据该条的规定，从工伤保险金中现行支付。”我参加了《社会保险法》起草时的讨论。全国人大常委会法工委行政法室张士诚副主任提出，一些企业出了工伤，把受伤职工扔在医院就跑人了。因无人支付医药费，导致受伤职工得不到及时治疗，甚至死在医院。为避免这类情况的发生，应当规定可以从工伤保险金中先行支付。《社会保险法》第41条的规定，实际上是解决救治受伤职工的医疗费用的问题。当然从字面意思上理解，可以包括工伤补偿款。于是，我将立法时的讨论的情况及我的理解告诉了胡文正。同时，我又补道：“从工伤保险金中先行支付，我还未看到相关的法律文书，具体实施细则尚未制定，还需谨慎。我觉得你们还是可以试一试，需要多做相关机关的工作，只有做通工作，才好落实。同时也要告诉刘自荣，不要提出过高的要求，工伤保险是救济受伤职工困难的，不可能发财的。”

此后，乌鲁木齐市检察院遂向乌鲁木齐市人社局和社保中心提出“加快制定配套规程，促进工伤保险先行支付制度落地”的口头检察建议，经反复沟通，双方达成一致意见。鉴于这项制度涉及问题较为复杂，为稳妥起见，双方分别向上级请示。新疆维吾尔自治区检察院迅速与自治区人社厅、社保局进行座谈研究，对乌鲁木齐市检察院意见给予充分肯定，并表示大力支持。功夫不负有心人。在乌鲁木齐市检察院与人社局、社保中心的共同努力下，2021年3月26日，《乌鲁木齐市社会保险中心工伤保险基金先行支付经办规程》出台，工伤保险先行支付制度终于落地，为刘自荣获取工伤保险待遇疏通了堵点，也为更多工伤职工及时获得医疗救治和生活保障打通了最后一公里。2021年4月20日，在外地工作的刘自荣来到乌鲁木齐市检察院，办案人员就工伤保险先行支付进行释明，引导其通过法治途径解决问题。

作者：蔡小雪（最高人民法院行政审判庭原审判长）